Административно-правовые отношения в сфере управления финансами и кредитом

Административно-правовые отношения в сфере управления финансами и кредитом

29

• Введение 3
• Понятие административно-правового отношения 5
• Специфика административно-правовых отношений в сфере управления финансами и кредитом 14
• Министерство финансов как субъект административно-правовых отношений 14
• Счетная палата как субъект административно-правовых отношений 17
• Центральный банк Российской федерации как субъект административно-правовых отношений 18
• Административно-правовые отношения в сфере таможенного права 20
• Административно-правовые отношения в сфере налогового права 24
• Заключение 29
• Список нормативного материала и литературы 30

Введение

Сегодня в среде правоведв идет активная дискуссия о построении единой концептуальной системы административного права Российской Федерации. Разумеется, это сложная и комплексная проблема, требующая времени и, главное, усилий не только ученых-административистов, но и теоретиков государственного, публичного управления, конституциона-листов, специалистов различных отраслей права, в первую очередь гражданского, финансового, налогового и таможенного, уголовного права и процесса, экологического права и др.

Только с учетом и на основе вклада, конкретных разработок специали-стов различных отраслей и направлений правового знания можно будет по-степенно создать полноценную и современную концепцию администра-тивного права РФ.

Анализируя совсем недавнее состояние административного права, Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов отмечали: "Резким нападкам подвергалось не само административное право, а практика применения его норм, для которой, к сожалению, действительно характерными были бюрократиче-ские извращения самой сути этих норм, т.е. правил должного поведения.

Они-то и вызывали негативную реакцию, причем вполне обоснованную" Административное право/Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова - М., 2000.

Думается, явно недостаточно сводить проблему к бюрократическим из-вращениям, хотя они нанесли обществу и гражданину громадный вред. В целом же проблема, конечно, много сложнее и требует большей ясности и четкости в ее постановке и формулировании.

На самом деле речь идет не просто о бюрократических извращениях, а о полном, неограниченном господстве тоталитарной административно-командной системы, которая подменила собой влияние и реальные воз-можности власти выборных представительных органов, а также органов правосудия.

Последствия этого царившего много десятилетий господства ощуща-ются, к сожалению, по настоящее время, когда в стране уже произошли глубочайшие политические и социально-экономические преобразования.

Именно с учетом этого тягостного вывода следует подходить к решению проблемы формирования административного права, искать к ней ключи, пути постановки.

А генеральное направление такого реформирования - это демократи-зация и гуманизация административного права, предполагающие преобра-зование, реформу институтов этой одной из ведущих отраслей россий-ского права, перевод их на рельсы

цивилизованного и демократического развития. Такой поворот - столбовая дорога современной концепции ад-министративного права России. В этом русле открывается реальный путь серьезного качественного обновления институтов и норм административного права.

Существеннейшим элементом новой концепции является диверсификация - расширение, углубление, приращение форм и методов контроля за акционированием, деятельностью исполнительной власти, ее органов и структур. Причем контроль не только таких органов законодательной, представительной власти, как Федерального Собрания - парламента России, но и соответствующих представительных органов субъектов РФ - Законодательных Собраний и др. за деятельностью органов исполнительной власти.

В этой связи важным представляется выяснить, в какие именно правоотношения вступают органы исполнительной власти при осуществлении ими своих полномочий в области управления экономикой в целом и конкретно в сфере управления финансами и кредитом. Изучив административно-правовые отношения в этой сфере, мы сможем полнее сформулировать глобальную концепцию административного права и увидим реальные пути совершенствования этой отрасли права.

В соответствии с вышесказанным можно поставить следующую цель работы: изучить различные аспекты административно-правовых отношений в сфере управления финансами и кредитом.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

дать общее понятие административно-правовых отношений, для того чтобы выявить специфику административно-правового регулирования и его отличие от иных видов регулирования правоотношений

обозначить специфику административно-правовых отношений в сфере управления финансами и кредитом

рассмотреть административно-правовые отношения в данной сфере с точки зрения различных органов исполнительной власти, выступающих как субъекты этих правоотношений.

Понятие административно-правового отношения

Прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению административно-0правовых отношений в сфере регулирования финансов и кредита, необходимо уяснить общие положения административно-правового отношения, его специфику и отличие от иных видов правового регулирования. Административно-правовые отношения - это разновидность правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых нормами права. Бахрах Д.Н. Административное право - М., 1993

Как разновидности правоотношений, административным правоотношениям свойственны определенные признаки, например, первичность правовой нормы и др.

Следует подчеркнуть, что почти все авторы, основательно занимав-шиеся административным правом, исследовали административно-право-вые отношения, причем интерес этот не ослабевает. Разумеется, это не случайно, поскольку именно в данной проблематике во многом проявля-ется сложная гамма взаимоотношений и связей, складывающихся в об-ласти административного права. В литературе существуют различные взгляды, подходы к проблемам развития административно-правовой нау-ки, в которых отражена специфика позиций, критериев и на которые опи-раются авторы. Среди активно занимавшихся и занимающихся этой про-блемой назовем Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Г. И. Пет-рова и др. Из названных авторов, по нашему мнению, значительное внима-ние рассматриваемой проблеме уделил Ю. М. Козлов Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации - М., 1994, труды которого вы-ходят далеко за рамки учебных изданий. При этом надо отметить, что не все положения Ю. М. Козлова воспринимаются как бесспорные, некоторые имеют дискуссионный характер.

Приведем основные черты, свойственные административно-правовым отношениям, на которые хотелось бы обратить внимание.

Административно-правовые отношения представляют собой: а) разно-видность правовых отношений; б) отношения, разнообразные по своему юридическому содержанию; в) отношения, отличающиеся разнообразием их участников, субъектов.

Мы уже говорили о первичности административно-правовых отноше-ний. Дополним это положение: административно-правовые отношения - это результат регулирующего воздействия на данное общественное отно-шение правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламента-ция правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; кор-респонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, ко-торая определяется правовой нормой, и т.п.

По мнению Ю. М. Козлова, "под административно-правовым отноше-нием понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантиро-ванных административно-правовой нормой". Несколько по-иному формулирует определение административно-право-вых отношений Б. М. Лазарев Лазарев Б.М. Советское административное право - М., 1990. По его мнению, они основаны на нормах пра-ва. Автор делит их на постоянно существующие, эпизодические и т.д.

Разные авторы почеркивают различные особенности административно-правовых отношений. Приведем главные.

Во-первых, в отличие от иных отношений, в частности гражданско-правовых, административно-правовые отношения - это отношения власти и подчинения, т.е. такие отношения, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Правда, как отмечают специалисты, не следует низво-дить роль административного права до уровня полицейского, а адми-нистративно-правовые отношения-до признания их основанными исклю-чительно на государственном принуждении.

Во-вторых, природа государственно-управленческой деятельности тре-бует выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых адми-нистративным правом управленческих отношений, в руках которой кон-центрируется власть. В силу этого налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля).

В-третьих, управление в административно-правовых отношениях все-гда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Таким образом, с одной стороны существует авторитет, господствующая воля субъектов управления, с другой -- подчинение ей во-ли всех иных участников управленческих отношений.

В-четвертых, административно-правовые отношения тесно связаны со сферой исполнительной власти. Поскольку государственное управление - управляемая сфера, в административно-правовых отношениях всегда нахо-дят свое выражение все качества, присущие управленческой деятельности. В административных отношениях субъект всегда в том или ином объеме должен находить свой публично-правовой, т.е. государственный, интерес. Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти. Отсюда их публичный характер, выраженный в них государственный интерес.

В-пятых, в сфере государственного управления действуют особого рода субъекты - органы исполнительной власти. В связи с этим разнообразные административно-правовые отношения действуют не просто в сфере госу-дарственного управления, а в связи или по поводу реализации полномоч-ными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетен-ции.

Возможно выделение и других аспектов, касающихся статуса и характе-ра административно-правовых отношений, их структуры и т.д.

В-шестых, управленческая деятельность, т.е. деятельность в сфере ис-полнительной власти, составляющая объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражает волю и интересы государства. То есть речь идет о том, что выразить эти интересы может только субъект, кото-рый действует от имени государства и является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. В админист-ративно-правовых отношениях всегда одной из сторон является офици-альный и полномочный субъект исполнительной власти. Несмотря на то, что в административно-правовых отношениях практически могут участ-вовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. То есть они воз-никают только при условии обязательного участия в них соответствую-щего исполнительного органа (должностного лица, представляющего публично-правовой интерес).

Административно-правовые отношения по своей сути являются орга-низационными. Это не означает, что другие отношения из правовых не мо-гут иметь организационного характера. Это одна из характерных черт, а не всеобщее и исключительное правило. Во многом организационный харак-тер имеют также отношения в сферах законодательной и судебной власти. Характеризуя административно-правовые отношения как организационные, следует отметить их прямую связь с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, которые направлены на организацию испол-нения правовых норм и иных правовых велений, актов и т.д. Далее, административно-правовые отношения складываются в той сфере, в кото-рой осуществляются в конечном счете функции, направленные на органи-зацию совместной деятельности людей. К государственному управлению в большей степени, чем к другим сферам, применима формулировка "непосредственно организующая деятельность государства", что не означает, по-вторяем, потери или тем более отсутствия функции организационного характера у других органов (законодательных, судебных) - организующий характер присущ всем субъектам управления. В данном случае мы подчер-киваем то, что организация в государственно-управленческом смысле осу-ществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Ее структурно-функциональное выражение фиксируется в админист-ративно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях.

Будучи разновидностью организационных отношений, администра-тивно-правовые отношения не только преследуют цель организации рабо-ты собственного аппарата управления, но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки собственной организации. В структурном смысле -- это образование различных управленческих структур, регистрация возникающих негосударственных образований, в функциональном - регулирующее воздействие на поведение всех, кто со-прикасается со сферой исполнительной власти. Далее, административно-правовые отношения возникают по инициативе обой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Такие отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй стороны. Указанная особенность административно-правовых отношений обусловлена и, что в них обязательно участвует властный субъект, которому адми-стративно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных министративно-правовых отношений.

Названная особенность имеет важное значение. На практике субъекты волнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих поступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления дает обязательные для нижестоящего органа предписания и т.п Овсянко Д.М. Административное право - М., 1995.

Следует иметь в виду, что между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Такие споры, как правило, разрешаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это значит, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного давления. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом юридически властного решения по предмету спора, которым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию. Акцентируется внимание на односторонности действий субъекта управления, юридически властным решением которого по существу и разрешен данный спор, что обусловлено именно административно-правовым регулированием.

Административное право, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, для которых характерна ответственность одной стороны перед другой, устанавливает иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений при нарушении ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Это связано с тем, что фактически нарушены публично-правовые интересы в сфере исполнительной власти. Поэтому органы исполнительной власти (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). При анализе административно-правовых отношений необходимо отметить хотя бы в общем плане и другие обстоятельства. Прежде всего, это определенные условия, предусмотренные административно-правовыми нор-мами. Эти условия - юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях - события.

Действия по их характеру можно условно разделить на две группы: пра-вомерные и неправомерные.

Правомерные действия -- это действия, всегда соответствующие закону, требованиям административно-правовых норм Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право - М., 2003. В качестве юридических фактов могут выступать правомерные действия граждан и других возмож-ных участников (органов, объединений и т.п.) административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой воз-никновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом - должностным лицом, которому жалоба адре-суется.

В литературе также отмечается следующая особенность юридических фактов в административном праве: основным видом правомерных дейст-вий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер, т.е. относящиеся к конкретному адресу и делу.

К числу неправомерных действий относятся такие, которые не соответ-ствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные и административные правоотношения, характерные для сферы исполнительной власти. Они влекут за собой юрисдикционные пра-воотношения. К числу неправомерных действий относят также бездейст-вие органов, должностных лиц (например, непринятие органами внут-ренних дел предусмотренных законодательством мер по обеспечению общественного порядка).

И, наконец, имеющий важное теоретическое и прикладное значение для административного права вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений. Этот сложный вопрос полу-чил различную и подчас противоречивую трактовку в литературе.

Иногда эта трактовка ограничивалась весьма лаконичными характери-стиками видов административно-правовых отношений, имея своим пред-метом в сущности только вертикальные административно-правовые от-ношения.

Рассмотрим общие вопросы характеристики видов административно-правовых отношений, а затем более конкретный вариант их классификации.

Разные авторы выделяют следующие моменты: во-первых, определен-ное, но далеко не всестороннее развитие получают административно-право-вые отношения договорного типа; во-вторых, ведущую роль сохраняют административно-правовые отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением субъектами исполнительной власти фавляющего или упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. То есть доминирующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых и проявляются основные особенности административно-правого регулирования общественных отношений.

Таким образом, можно выделить две группы административно-пра-вых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу валяющего воздействия ("субъект - объект"), в которой четко проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности, или, другими словами, исполнительной власти;

Страницы: 1, 2, 3