Совершенствование контроля за исполнением нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ

- осуществляет экспертизу проектов постановлений (распоряжений) Главы

Администрации области и определяет целесообразность постановки их на контроль;

- осуществляет контроль за реализацией издаваемых Главой Администрации постановлений и распоряжений органами исполнительной власти, организациями и их должностными лицами на территории Ростовской области;

- ежеквартально готовит информацию о ходе выполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации области органами исполнительной власти, организациями и их должностными лицами начальнику Главного контрольного управления;

- вносит предложение начальнику контрольно-аналитического отдела

Главного контрольного управления Администрации области о целесообразности проведения контрольных мероприятий по конкретным постановлениям, распоряжениям;

- готовит распоряжения о снятии с контроля постановлений и распоряжений Главы Администрации области;

- осуществляет контроль за принятием мер по фактам нарушений установленного Регламентом работы Администрации Ростовской области порядка рассмотрения обращений граждан;

- осуществляет контроль за устранением нарушений, выявленных в ходе инспекторских проверок;

- организует ведение архива Главного контрольного управления;

- оказывает консультационную, методическую помощь по вопросам организации контроля в органах Администрации Ростовской области и муниципальных образованиях;

- выполняет текущие задания начальника Главного контрольного управления и начальника отдела.

Постановка документов на контроль, слежение за сроками исполнения документа, предупреждение исполнителей ведется при помощи АСУ
«Контроль».[40]

По состоянию на 20 мая 2003 года на контроле находилось 245 постановлений и распоряжений Главы Администрации Ростовской области, из них
41 документ готовился к снятию с контроля, 204 оставались на контроле.

В документах находящихся на контроле не было ни одного, срок исполнения которого истек. Все документы, подготовленные к снятию с контроля, были выполнены полностью и в срок. Все это, по нашему мнению, говорит о высокой степени исполнения постановлений и распоряжений Главы
Администрации Ростовской области. Одной из технологий, повышающих эффективность контроля исполнения, является промежуточный контроль исполнения распорядительных документов. Этот вид контроля обеспечивает слежение за ходом выполнения документа, выполнение которого имеет длительный срок выполнения. Устанавливаются «контрольные отметки», когда проверяется ход исполнения документа, что позволяет вовремя принять меры для своевременного выполнения документа.

Необходимость создания отдела инспектирования связана с проверкой реального выполнения органами исполнительной власти Ростовской области, структурными подразделениями аппарата Администрации Ростовской области, организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений
Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений, распоряжений и поручений Главы Администрации (Губернатора) области.

Отдел инспектирования создается постановлением Главы Администрации
(Губернатора) области о главном контрольном управлении Администрации области, является структурным подразделением Главного контрольного управления.

Основные задачи отдела:

- контроль исполнения органами исполнительной власти Ростовской области, структурными подразделениями аппарата Администрации

Ростовской области, организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений, распоряжений и поручений Главы

Администрации (Губернатора) области;

- контроль исполнения органами местного самоуправления федеральных и областных государственных полномочий;

- разработка предложений и рекомендаций по принятию мер, направленных на совершенствование деятельности контролируемых объектов и субъектов и пресечению их деятельности, если она противоречит действующему законодательству.

Функции отдела:

- организация и проведение проверок деятельности органов Администрации

Ростовской области, структурных подразделений аппарата Администрации, органов местного самоуправления по осуществлению ими федеральных и областных полномочий, а также организаций по вопросам, относящимся к компетенции Администрации области;

- по результатам проверок подготовка предложений на имя начальника

Главного контрольного управления по совершенствованию деятельности областных органов исполнительной власти, в том числе по совершенствованию их структуры и кадровому составу;

- подготовка предложений на имя начальника Главного контрольного управления о рассмотрении наиболее актуальных вопросов деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по поручениям

Главы Администрации (Губернатора) области.[41]

В соответствии с планом работы Главного контрольного управления на 1 квартал 2003 года было предусмотрено проведение 4 проверок по следующим направлениям:

- проверка органов местного самоуправления г. Таганрога по эффективному управлению и распоряжению объектами собственности;

- проверка выполнения органами местного самоуправления постановления

Главы Администрации Ростовской области от 15.07.98г. № 268 «Об организации закупки товаров, работ и услуг на территории Ростовской области для государственных нужд»;

- проверка хода выполнения постановления Администрации Ростовской области от 08.06.98г. № 218 «Об установлении базовых размеров арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов»;

- проверка выполнения органами местного самоуправления постановления

Главы Администрации Ростовской области от 13.03.01г. № 102 «О совершенствовании работы с обращениями граждан».

Проведению проверки деятельности министерств, организаций и ведомств области предшествует серьезная подготовительная работа. Подготовительные мероприятия изложены в соответствующей инструкции Главного контрольного управления. Анализ документов, регламентирующих деятельность специалистов- экспертов, позволил выделить следующие подготовительные мероприятия:

- получение задания, определение задач и целей проверки;

- ознакомление с Положением о проверяемом министерстве, комитете или управлении;

- изучение законодательных актов Российской Федерации, Указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений

Правительства Российской Федерации, областных распорядительных документов, касающихся деятельности проверяемого учреждения;

- разработка плана проведения проверки;

- согласование с начальником Главного контрольного управления или его заместителем вопроса о привлечении к проверке специалистов контролирующих служб (КРУ, налоговых органов, прокуратуры и т.д.);

- создание при необходимости комиссии по выполнению проверки;

- доведение до членов комиссии вопросов Программы проверки, в части их касающейся и определение каждому члену комиссии задания по проверке конкретных вопросов, сроков проверки и порядка документального оформления результатов проверки;

- оформление доверенности на проведение проверки;

- составление плана совещания с определением привлекаемых на него должностных лиц и перечня выносимых на совещание вопросов;

- информирование руководителя проверяемого учреждения о предстоящей проверке, ее целях, сроках проведения, составе комиссии.[42]

Четкое определение подготовительных мероприятий позволяет максимально стандартизировать процесс проверки, т.е. эффективно расходовать ресурсы.

По нашему мнению, в настоящее время одной из наиболее злободневных проблем является работа с обращениями граждан. Обращения граждан являются одной из важнейших форм участия граждан в управлении государством. Эта форма выступает как составной элемент прав и свобод человека и гражданина, закрепленной в Конституции Российской Федерации. В обращениях граждан выражаются личные и общественные интересы и потребности. Они выступают средством осуществления предоставленных гражданам Конституцией прав, сигналом о нарушении этих прав. Непринятие мер на местах способствует тому, что значительное число писем из области поступает в Администрацию
Президента Российской Федерации. Зачастую письменные и устные обращения граждан связаны с недостатками в методах и формах работы министерств, департаментов, управлений, ведомств, а также муниципальных образований области. При рассмотрении обращений граждан нередко отсутствует критическая оценка состояния работы с письмами и главное – реальное воздействие на положение дел по поднимаемым проблемам, не вскрываются и не устраняются причины, порождающие жалобы. Справедливые запросы граждан зачастую не реализуются. Несвоевременно исполняются обещания, даваемые гражданам.

Изучение и анализ материалов проверок данного постановления позволил выделить следующие общие нарушения:

- регламентом четко не определен порядок работы с ответами на обращения, поставленными на дополнительный контроль, в журнале регистрации обращений не отражается резолюция руководителя по обращениям, поставленным на дополнительный контроль;

- в регламенте не нашли своего отражения такие положения, как, исключение практики проверки писем лицами, на которых жалуются заявители, устранение практики перепоручения подписания ответов другими лицами;

- не налажена система работы, учета и хранения обращений;

- анализ обращений граждан показал, что администрацией города и района допускается практика поручения проверки писем лицам, на которых жалуется заявитель, а так же перепоручения подписания ответов другим должностным лицам;

- не в полной мере реализуется требование постановления о еженедельном обсуждения на оперативных совещаниях вопросов работы с обращениями граждан, не внедрена практика ежемесячного анализа проблем, поднимаемых в обращениях граждан;

- должностными лицами администрации района нарушаются сроки рассмотрения обращений;

- при рассмотрении коллективных обращений не всегда учитываются требование постановления Главы Администрации области о комиссионном с выездом на место рассмотрении таких обращений;

- факты равнодушия и формализма при направлении ответов заявителям, снятие обращений с контроля при фактическом не решении поднятых в них вопросов;

- не принято необходимых мер по внедрению в практику таких форм работы, как "час руководителя", "телефон доверия", "горячая линия";

- не составлялись квартальные и годовые графики выезда информационных групп;

- не используется практика совмещения плановых командировок ответственных лиц администрации района, ее подразделений с обязательным приемом граждан на местах;

- не создана общественная приемная для пропаганды правовых знаний.

На основании выявленных нарушений специалистами-экспертами предложены следующие возможные пути совершенствования деятельности проверяемых учреждений в сфере работы с обращениями граждан:

1. Обеспечить безусловное выполнение постановления Главы

Администрации области от 13.03.01г. № 102 "О совершенствовании работы с обращениями граждан".

2. Ввести в практику ежемесячный анализ проблем, поднимаемых в обращениях граждан, уделив особое внимание эффективному их решению.

3. Выработать систему реализации требования п. 1.6. постановления Главы Администрации области от 13.03.01г. № 102 о совмещении практики командировок ответственных лиц с обязательным приемом граждан на местах.

4. Внедрить в практику работы администрации города и района такие формы работы, как "час руководителя", "телефон доверия", "горячая линия", осуществить дополнительные меры по обеспечению более системной и плановой деятельности информационных групп, обеспечению широкого информирования населения о реализации данных в ходе встреч поручений.

5. Совершенствовать формы помощи населению по правовым вопросам со стороны правового отдела администрации района, обеспечить создание общественной приемной для пропаганды правовых знаний.

6. Применять меры административной и дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов исполнительной власти района за некачественное и несвоевременное рассмотрение обращений граждан.

Таким образом, выполнение данных рекомендаций позволит значительно улучшить работу органов местного самоуправления с обращениями граждан.

3.2. Направления совершенствования контроля за исполнением нормативно- правовых документов.

На основе анализа документов и наблюдения за работой Главного контрольного управления, нами были выявлены несколько основных направлений совершенствования контроля за исполнением нормативно-правовых документов на уровне аппарата Администрации Ростовской области.

Согласно принципу производности, все функции, записанные в положении о структурном подразделении должны быть производны от главных функций, возложенных на структурное подразделение более высокого уровня. Анализ положений о структурных подразделениях Главного контрольного управления
Администрации Ростовской области выявил грубое нарушение этого принципа в результате формального подхода к составлению положений о структурных подразделениях Главного контрольного управления. Положение – это не только нормативный документ, определяющий организационно-правовое положение структурного подразделения в системе управления, но и документ, регламентирующий деятельность структурного подразделения на основе рационального распределения и взаимоувязки целей и функций системы государственного управления между органами и структурными подразделениями.

По нашему мнению, список задач в положении о структурном подразделении должен быть исчерпывающим, т. е. не должно быть пунктов
«выполняет другие поручения руководства», так как то что не не находит отражения в задачах Главного контрольного управления, не может иметь места в каком-либо его структурном подразделении. Появление данного пункта в задачах задач структурного подразделения приводит к тому, что перечни задач перестают иметь какое-либо значение, работникам известно лишь то, что в данный момент поручает руководитель. Составление положений носит бюрократический характер и предпринимается лишь для того, чтобы избежать замечаний со стороны контрольных органов.

Таким образом, формальный подход к составлению положений о задач о структурных подразделениях Главного контрольного управления Администрации
Ростовской области, а , следовательно, и должностных инструкций, приводит к неэффективному разделению труда, дублированию функций. Все это снижает эффективность функционирования органа управления в целом.

В связи с вышеизложенным можно рекомендовать руководству Главного контрольного управления Администрации Ростовской области составление положений о структурных подразделениях на основе функционально-целевой модели органа управления. Что дает возможность четкого распределения задач, функций, прав и обязанностей структурных подразделений, а значит повышает эффективность органа управления, так как четкое разделение труда один из признаков бюрократии (в лучшем смысле слова).

На основе анализа документов проверок муниципальных образований
Ростовской области нами было выявлено еще одно серьезное несоответствие практики деятельности Главного контрольного управления и теории управления.
Несоответствие заключается в нарушении общего принципа контроля – всесторонности контроля.

Действия Главного контрольного управления основываются на теории
«контрольного факта», теории, которая уже не отвечает требованиям современного контроля.

Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как позитивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную и слабую стороны своей деятельности. Следовательно, сущность контроля состоит не только в установлении теневых сторон деятельности, но, прежде всего, в определении соотношения позитивных и негативных сторон.[43]

Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты», может легко привести к сведению счетов. Так как в любом интенсивно работающем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнаружить ряд
«контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на фоне плодотворной и в принципе правильной деятельности. Однако если этот фон полностью игнорировать, то акт проверки может быть использован как исходный документ для несправедливых персональных репрессий.

Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола поверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. До тех пор пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. Поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностями ошибками, поскольку в каждом контролируемом учреждении есть недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленный по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя.
Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом зеркале. Если бы в основу контроля был положен принцип всесторонности, отвергающий картину кривого зеркала и требующий раскрытия действительной картины, которая дает представление о совокупности всей деятельности учреждения, то результаты контроля выглядели бы по-иному.

Совершенствование деятельности учреждения путем искоренения в нем зла не является единственным направлением и не имеет серьезного значения, как, предположим, 100 лет назад.

Количество всевозможных предписаний неимоверно разрослось, а если принять во внимание многочисленные и частые их изменения, то ни руководитель, ни подчиненный, ни контролирующий, ни контролируемый не в состоянии все их знать и учесть. Независимо от этого само количество предписаний приводит к тому, что директивные органы, устанавливающие инструкции, не в состоянии надлежащим образом их скоординировать, а иногда и просто согласовать. Полностью признавая постулат соблюдения правопорядка в современных условиях, иногда необходимо проявить терпимость к отступлению от предписания, т.к. случается, что это отступление в определенных ситуациях неизбежно. «Контрольный факт» не оказывает стимулирующего воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдерживает регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям) может стать фактором застоя и консерватизма, т.е. регресса. Немедленная поддержка какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в противоположность негативному контрольному факту представляло бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные контрольные факты, поскольку для выявления как негативных, так и позитивных контрольных фактов требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого усилия. Оно рентабельно и оправдано как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной информацией.[44]

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6