Совершенствование контроля за исполнением нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ

Действие, основанное на модели «контрольного факта», вообще не позволяет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. Даже нарушения принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнаружатся нарушения предписаний.

Таким образом, Главное контрольное управление, обладая мощной материальной и финансовой базой, строит свою деятельность на устаревшем подходе к контролю, что не может не отразиться на деятельности всех организаций, которые подлежат контролю со стороны Главного контрольного управления. Контроль на основе, так называемого «позитивного контрольного факта» позволяет не только получить целостную картину деятельности проверяемой организации, но и увеличить мотивацию этой организации по выполнению нормативных правовых документов, таким образом переходя от внешнего контроля к самоконтролю в организациях, что приведет к повышению качества выполнения принятых решений и экономии ресурсов.

Выполнение принятых решений пока остается одной из слабых сторон деятельности органов государственной службы. Требуется особая система мероприятий, чтобы повысить результативность их основного инструмента воздействия на управляемые системы. Одним из направлений повышения эффективности выполнения решений может быть повышение мотивации исполнителей принятого решений.

Мотивация выполнения принятого решения начинается с организационных мероприятий по совершенствованию структур и технических средств его доведения до исполнителей. Но немаловажно и другое – убедить работника в том, что данное решение отражает интересы его самого и его коллег, что оно весьма ко времени и вполне выполнимо.

Обследования показывают, что многие полученные «сверху» постановления и другие директивные документы на местах считают недостаточно обоснованными, не обеспеченными ресурсами или несвоевременными. Отсюда соответствующее отношение к ним и низкая степень выполнения. Очевидно, что недостаточная мотивация деятельности работников государственной службы – одна из причин низкой эффективности функционирования управленческого аппарата в целом.

Эффективным методом повышения мотивации является привлечение исполнителей и всех заинтересованных лиц к принятию решения.

Тесно связана с вышеизложенной проблемой другая – из 245 документов, поставленных на контроль и снятых с контроля, нет ни одного документа, выполненного не полностью или не в срок, но инспекторские проверки выявляют множество нарушений.

Из приведенных данных можно сделать вывод, что в Администрации области, к сожалению, основным критерием эффективности является исполнение документа в срок с соблюдением юридических норм и правил делопроизводства.
Создается впечатление, что контроль осуществляется ради самого контроля.
При этом сложилась ситуация, когда все стремления подразделений направлены на то, чтобы хорошо выглядеть при проведении контрольных проверок и отчетов, а вовсе не на то, чтобы достичь выполнения сути постановлений и распоряжений. В этих условиях крайне важен комплексный анализ, представляемый руководству области главным контрольным управлением. Он позволяет выявить слабые места в работе администрации с тем, чтобы устранить их и наметить меры по повышению эффективности работы аппарата администрации.

Несмотря на выявленные недостатки в работе и организации Главного контрольного управления Администрации Ростовской области, данное структурное подразделение в целом выполняет, возложенные на него задачи, осуществляя свою деятельность на высоком профессиональном уровне.

Заключение

Установление правового государства в федеративной России предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих решений и надежную обратную связь по всей вертикали - от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность же строительства российского федерализма делает налаживание такой системы особенно сложным.

Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации, неопределенность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий размывают границы ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.

В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов, так и органов власти субъектов Российской Федерации, тормозятся назревшие социально- экономические реформы, ухудшаются условия жизни большинства людей.

Одной из немаловажных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в регионах и в стране в целом, стал неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов.

В связи с этим особую важность приобретает деятельность контрольных органов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъекта Федерации.

Эффективный контроль за исполнением нормативно-правовых документов необходимое условие эффективного управления.

Современной теорией управления выработаны определенные принципы, процедуры контроля, выполнение которых является залогом эффективного контроля.

Проведенный анализ деятельности Главного контрольного управления
Администрации Ростовской области позволил выработать ряд рекомендаций по совершенствованию контроля за исполнением нормативно-правовых документов на уровне субъекта Российской Федерации:

1. Принять федеральный закон, определяющий роль и место контрольных органов в системе государственной власти и управления. Отсутствие такого правового акта государственного масштаба провоцирует децентрализацию контроля, не подчиненного общей стратегической задаче. Принятие же всеобъемлющего Федерального закона “О государственном контроле в Российской Федерации” окончательно бы сняло основную часть вопросов в этой области, основными из которых являются, с одной стороны, четкое разграничение функций контрольных органов, а с другой - объединение контрольных усилий на всех уровнях государственной власти.

2. Выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества. Строгое разделение функций и полномочий этих органов как по горизонтали, так и по вертикали.

3. Разработка положений о структурных подразделениях на основе функционально-целевой модели органа управления с усилением контрольных функций.

4. Разработка единых методик, стандартов контрольной деятельности. Их отсутствие влечет за собой разобщенность, различные толкования, разнонаправленность действий контрольных органов на всех уровнях.

5. Осуществление контроля за исполнением нормативно-правовых документов в строгом соответствии с общими и частными принципами контроля за исполнением нормативно-правовых документов.

6. Повышение уровня мотивации исполнителей путем организационных мероприятий по совершенствованию структур и технических средств, привлечения исполнителей и всех заинтересованных лиц к принятию решения.

Выполнение данных рекомендаций, на наш взгляд, поможет существенно повысить эффективность осуществления контроля за исполнением нормативно- правовых документов на уровне Администрации Ростовской области.

Литература

1. Конституция Российской Федерации/ принята всенародным голосованием

12 декабря 1993 г.

2. Федеральный Закон Российской Федерации № 45-ФЗ от 20 марта 1995 г.

О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов// Собрание законодательства, 1995, № 17, ст. 1455.

3. Федеральный Закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. Об основах государственной службы Российской Федерации// Собрание законодательства, 1995, № 31, ст. 2990.

4. Указ Президента Российской Федерации № 383 от 16 марта 1996 г. О

Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации//

Российская газета,1996, 21 марта.

5. Указ Президента Российской Федерации № 810 от 6 июня 1996 г. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы//

Собрание законодательства, 1996, № 24, ст. 2868.

6. Указ Президента Российской Федерации № 1536 от 6 ноября 1996 г. О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации// Собрание законодательства, 1996, № 46, 11 ноября.

7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. Порядок во власти - порядок в стране// Российская газета, 1997, 11 марта.

8. Положение О контрольно-аналитическом отделе Главного контрольного управления Администрации Ростовской области от 11 марта 1997 года//

Архив Администрации Ростовской области за 1997 год.

9. Положение Об отделе инспектирования Главного контрольного управления Администрации Ростовской области // Архив Администрации

Ростовской области за 1997 год.

10. Положение О секторе контроля исполнения сектор контроля исполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации области и целевых программ контрольно-аналитического отдела Главного контрольного управления Администрации Ростовской области // Архив Администрации

Ростовской области за 1997 год.

11. Регламент работы аппарата Администрации Ростовской области.

12. Азовкин И.А. Управление и контроль в деятельности высших органов власти в СССР. – М.: Знание, 1986.

13. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и коноституционно-правовые основы. Ростов-на-Дону, «РостИздат», 2002.

14. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы): Учебное пособие. – М.: Экономика, 2000.

15. Гончаров В.В. Важнейшие понятия и концепции в современном управлении. – М.: МНИИПУ, 1998.

16. Бодди Д. Основы менеджмента – Спб.: Питер, 1999.

17. Бурцев В. Контроль региональный – подход оригинальный //

Президентский контроль информационный бюллетень, №5, 2000г.

18. Виханский О.С. Стратегическое управление – М.: Гардарика, 1999.

19. Гришин А. Организованно и ответственно // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 3.

20. Гуркин Ю. Будни тамбовской инспекции // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1998, N 1.

21. Зайцев В. Конкретность и действенность // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1996, N 1.

22. Захаров В. Еще раз о главном // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 6.

23. Исакова О. Контролировать – значит управлять // Президентский контроль информационный бюллетень, № 9, 2000г.

24. Конкретные меры // Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 6.

25. Кнорринг В.И. Искусство управления. – М.: БЕК, 1997.

26. Ковалевски С. Научные основы административного управления/ Общ.ред.

Л.Н. Качалиной, «Экономика», 1979.

27. Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975.

28. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. –

М.: Филинъ, 2000.

29. Лабзунов П., Попов Р. Об организации системы контроллинга на промышленных предприятиях России // Проблемы теории и практики управления, №2, 2003.

30. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. –

М.: Наука, 1974.

31. Мартьянов С. Использовать все резервы // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1998, N 1.

32. Менеджмент/ Под ред. Ю.В. Кузнецова, В.И. Подлесных. Спб.: Бизнес- пресса, 2001.

33. Менеджмент /Под ред. М.М. Максимцова, А.В. Игнатьевой. – М.: ЮНИТИ.

1998.

34. Менеджмент в организациях. Г. Саймон, Д. Смитсбург, В. Томпсон. –

М.: РАГС Экономика, 1995.

35. Меримаа О. Организация контроля исполнения. – Таллин, 1974.

36. На пути к эффективным проверкам // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 4.

37. Начинать нам следует с себя // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 1.

38. Общий и специальный менеджмент / Под ред. Гапоненко В. – М.: РАГС

Экономика, 2000.

39. О некоторых актуальных проблемах административного права//

Государство и право, 1997, № 6.

40. Основы менеджмента М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. – М.: Дело

ЛТД, 1993.

41. Основы теории государственного управления. Зеркин Д.П., Игнатов

В.Г. Ростов-на-Дону, «МарТ», 2000.

42. Панков С. Необходим круглый стол // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 1997, N 1.

43. Политико-административный менеджмент: институты, технологии.

Германский и российский опыт / Под ред. В.В. Бакушева. – М.:

Академия, 1997.

44. Попов Г.Х. Проблемы теории управления. – М.: Экономика, 1974.

45. Предотвратить правовой сепаратизм и анархию в законотворчестве //

Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 1.

46. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. второе, перераб. и доп., Ростов-на-Дону,

«РостИздаТ», 2001.

47. Смольков В.Г. Социальный контроль//Социально-гуманитарные знания,

№4, 1996г.

48. Тупикин Н. Действенность - главная задача // Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 3.

49. Управление организацией/ Под ред. А.Г. Поршнева и др. – 2-е изд., доп. и переработ. – М.: ИНФРА-М, 2000.

50. Фабричный С. По-деловому, по-государственному// Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 4.

51. Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления. Т.4. – М.: ВИПК- энерго, 1992.

приложение 1

Типичные нарушения и последствия в структуре деятельности по реализации контроля

Предварительный контроль

|Структура действий |Типичные нарушения |Последствия |
|1. Определение вводных |А) выделение для |а) низкая |
|переменных системы. |контроля переменных с |эффективность; внесение|
| |низкой прогнозтичностью;|в систему неадекватных |
| | |воздействий; |
| |б) неадекватный масштаб |б) неадекватные |
| |контроля. |экономические издержки.|
|2. Введение системы |а) нечеткие критерии; |а) трудности |
|критериев и величин |б) неверное определение |регистрации; |
|отклонений. |величин отклонений. |б) ошибочная |
| | |квалификация |
| | |отклонения. |
|3. Организация системы |а) несвоевременность; |а) низкая |
|контроля вводных |б) предоставление |эффективность; |
|переменных. |информации в форме, |б) запаздывание и |
| |затрудняющей ее |ошибки, обусловленные |
| |опознание; |неверной |
| |в) неправильное |идентификацией; |
| |определение субъекта |б) фрагментарность |
| |деятельности. |воздействия; |
| | |в) конфликты. |

Текущий контроль

| | | |
|Структура действий |Типичные нарушения |Последствия |
| | а) отсутствие | |
| |системности при |а), в), г) |
|1. Выделение |выделении показателей, |фрагментарность контроля;|
|показателей |подлежащих контролю; | |
|функционирования |б) их избыточность; |в) низкая прогнозтичность|
|системы |в) фиксация внимания на |показателей; |
| |второстепенных |б) перегрузка каналов |
| |показателях; |информации |
| |г) игнорирование | |
| |косвенных показателей. | |
| 2. Введение |а) нечеткие критерии; |а) трудности регистрации;|
|критериев отклонения |б) отсутствие указаний | |
|параметров и их |на значимость |б) ошибки квалификации |
|критических величин. |отклонений. |отклонений. |
| 3. Организация |а) отсутствие |а), б) запаздывание |
|выявления |оперативности и |ответов; |
|соответствующих |систематичности; |б) ошибки, обусловленные |
|отклонений, в том |б) представление |неверной идентификацией. |
|числе: |информации в форме, | |
|получение информации, |затрудняющей ее | |
|сличение, выявление |осознание. | |
|отклонений | | |
|4. Определение |Отсутствие системности |Фрагментарность, |
|корректирующих |воздействия. |дополнительные |
|воздействий. | |осложнения. |
|5. Организация |а) недостаточная |а) запаздывание, |
|коррекции. |оперативность; |усугубление положения; |
| |б) неправильное |б) конфликты; |
| |определение субъекта |в) растерянность |
| |корригирующего |персонала, т.к. |
| |воздействия; |мероприятия не дают |
| |в) суетливость, |ожидаемого эффекта. |
| |противоречивость | |
| |указаний. | |
|Возврат к реализации блока 3 |
|6. При выявлении | | |
|отклонений - | | |
|повторение блоков | | |
|3, 4, 5. | | |

Заключительный контроль

|Структура действий |Типичные нарушения |Последствия |
|1. Построение модели |а) система признаков не |а), б) расхождение |
|идеального продукта или |соответствует сущности |декларируемой модели и |
|исполнения; выделение |модели; |реально выступающей как|
|системы признаков, |б) подмена критериев. |таковая, переживание |
|подлежащих контролю. | |несправедливости |
| | |происходящего, |
| | |дискредитация |
| | |инспектирующей |
| | |организации. |
|2. Организация |а) мероприятия не |А) снижение |
|мероприятия по контролю:|создают предпосылок для |эффективности контроля;|
| |защиты от искажений | |
|а) процедуры; |информации; |б1) снижение |
|б) субъекты; |б1) недостаточная |эффективности контроля;|
|в) периодичность. |компетентность | |
| |контролирующих; |б2) одностороннность, |
| |б2) неадекватные |заданность оценок; |
| |установки у |б3) контроль выступает |
| |контролирующих; |как средство достижения|
| |б3) неадекватные мотивы |групповых или личных |
| |контроля; |целей; |
| |в) слишком частый |в) экономические |
| |контроль. |издержки и |
| | |дезорганизация. |
|3. Заключение по |а) Заключение имеет |а) не создаются |
|результатам проверки. |констатирующий характер;|предпосылки для |
| |конструктивный анализ |конструктивного |
| |условий и механизмов |использования опыта |
| |повышения эффективности |организации; |
| |достижения цели |б) конфликты в |
| |отсутствует; |нравственной сфере, |
| |б) неадекватные санкции |межличностные и |
| |по силе, субъекту. |межгрупповые конфликты.|

приложение 2

-----------------------
[1]Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. второе, перераб. и доп., Ростов-на-Дону,
«РостИздаТ», 2001, с.316.

[2] Меримаа О. Организация контроля исполнения. – Таллин, 1974, с.4.
[3] Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. – М.:
Наука, 1974, с.24.

[4] Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. – М.:
Филинъ, 2000, с.5
[5] Смольков В. Г. Социальный контроль/ Социально-гуманитарные знания, №4,
1996,с.193.
[6] Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. – М.: Политиздат, 1977, с.125.
[7] Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975., с.119.
[8] Контроль в управлении. – М.: Знание, 1975., с. 120.
[9] Азовкин И.А. Управление и контроль в деятельности высших органов власти в СССР. – М.: Знание, 1986, с.9.
[10] Контроль в управлении. – М.: 1975., с. 120
[11] Ковалевский С. Научные основы административного управления: Пер. с польск./Под ред. Л.Н. Качалиной. - М.:Экономика, 1979.с.178.
[12] Конкретные меры// Президентский контроль. Информационный бюллетень,
1997, № 6, С.38.
[13] Кнорринг В.И. Искусство управления. – М.: БЕК, 1997, с. 63.

[14] Смольков В.Г. Социальный контроль// Социально-гуманитарные знания, .,
№4, 1996, с. 98.
[15] Исакова О. Контролировать – значит управлять // Президентский контроль информационный бюллетень, № 9, 2000, с.30.

52. [16] Основы менеджмента М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. – М.:

Дело ЛТД, 1993, с. 380..

[17] С.Мартьянов. Использовать все резервы// Президентский контроль.
Информационный бюллетень, 1998, № 1, С. 39.
[18] Общий и специальный менеджмент / Под ред. Гапоненко В. – М.: РАГС
Экономика, 2000, с.26.

[19] Общий и специальный менеджмент/ Под ред. Гапоненко В.С. – М.: РАГС, с.
28.
[20] А.Гришин. Организованно и ответственно// Президентский контроль.
Информационный бюллетень, 1997, № 3, С.29-30.
[21] Начинать нам следует с себя // Президентский контроль. Информационный бюллетень, 1997, N 1
[22] Панков С., Необходим круглый стол// Президентский контроль.
Информационный бюллетень, 1997, № 1, С.57.
[23] Основы теории государственного управления/ Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов –
Ростов-на-Дону, «МарТ», 2000, с. 200.
[24] Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. второе, перераб. и доп., Ростов-на-Дону,
«РостИздаТ», 2001, с. 393.

[25] Основы менеджмента. Мескон.М., Альберт. М., Хедоури. Ф.. - М.: Дело
ЛТД, 1993, С. 390.
[26] Попов Г.Х. Проблемы теории управления. – М.: Экономика, 1974.
[27] Конституция Российской Федерации/ принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
[28] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1455.
[29] Российская газета, 1996, 21 марта.
[30] Собрание законодательства, 1996, № 24, ст. 2868.
[31] Российская газета, 1996, 11 ноября.
[32] Л.В. Акопов. Контроль в системе органов государственной власти. –
Ростов-на-Дону, РостИздаТ, 2001,с. 184.
[33] Архив администрации Ростовской области за 1997 г.
[34] Архив администрации Ростовской области за 1997 год
[35] Архив администрации Ростовской области за 1997 год.
[36] Архив администрации Ростовской области за 1996 год.
[37]Регламент работы аппарата администрации Ростовской области
[38] Регламент работы аппарата администрации Ростовской области
[39] Архив Администрации Ростовской области за 1998 год.
[40] Положение О контрольно-аналитическом отделе Главного контрольного управления администрации Ростовской области от 11 марта 1997 года
[41] Положение Об отделе инспектирования Главного контрольного управления администрации Ростовской области
[42] Архив администрации Ростовской области за 2002 год
[43] Ковалевски С. Научные основы административного управления/ Общ.ред.
Л.Н. Качалиной, «Экономика», 1979, с. 54.

[44]Менеджмент в организациях. Г. Саймон, Д. Смитсбург, В. Томпсон. – М.:
РАГС Экономика, 1995., с.143.

-----------------------

Анализ причин отклонений

Фактическое выполнение

Желаемое выполнение

Проведение корректировок

Программа корректирующих действий

Измерение фактического выполнения

Сравнение фактического состояния с нормами

Идентификация отклонений

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6