Вывод напрашивается один. Утвержденный Федеральным собранием
бюджет не исполняется, при осуществлении фактических расходов царит произвол
чиновников финансового ведомства. Это означает, по сути, отказ государства от
исполнения своих важнейших регулирующих функций и открывает дорогу
многочисленным злоупотреблениям.
В начале 1996 года бюджетная система Российской Федерации
вошла в острую фазу кризиса. Произошло падение и так низкого потолка
поступлений государственных налогов с 21,0% ВВП на конец 1995 года до 16,6% в
январе - феврале 1996 года1 . Вместо обещанной финансовой стабилизации бюджетная
система еще более ослабла, межбюджетные отношения приняли еще более острую
конфликтную форму.
Налоговые доходы консолидированного бюджета к середине 1996
года снова достигали 19% ВВП2. В то же время потребности централизации ресурсов для
общегосударственных нужд, социальной сфере в современном обществе требуют
существенно более высокой доли централизации финансовых средств.
На данный момент уровень централизации ресурсов в бюджетной
системе России ниже, чем в Японии, примерно в 1,58 раза, США - 1,9, Канаде и
Германии - в 2,47, Франции и Италии - в 2,9 - 3 раза и т.д.3
Эти данные заставляют задуматься о том, на какой шаткой
основе наше Правительство проводит политику сокращения бюджетного дефицита,
пытается еще более снизить “бремя” налогов, прощая огромные недоимки в бюджет и
строит отношения бюджетного федерализма. Кризис неплатежей и политика уклонения
предприятий от уплаты налогов имеют своим результатом все возрастающее
удерживание потенциальных бюджетных ресурсов федерального бюджета, бюджетов
субъектов Федерации и государственных внебюджетных фондов в оборотах
предприятий, в долгах. Насколько масштабны размеры просроченной задолженности
(таблица 3) по начисленным (без учета сокрытия доходов и выручки) платежам
государству, видно из сравнения с объемами реально аккумулированных в
бюджетной системе ресурсов и произведенных за тот же период 1996 года (таблица
4). Все уровни бюджетной системы смогли аккумулировать в январе - апреле 1996
года 140,5 трлн. рублей, просроченная задолженность предприятий бюджетам
составила 70,8 трлн. рублей при дефиците консолидированного бюджета 39,2 трлн.
рублей.
в том числе по платежам в бюджет и внебюджетные фонды (трлн.
руб.)
По данным 1996г., в % к предыдущему месяцу
Количество предприятий, имеющих просрочен-
ную кредиторскую за- долженность
Просрочен-ная кредиторская задолженность
В том числе
поставщикам
в бюд-жет
по пла-тежам в государств. вне- бюдж. фонды
по выдаче средств на з/п
Январь
45 179 80
262,4
110
131,4
107
66,6
116
34,0
194
18,4
136
Февраль
46 576
103
276,4
105
137,2
104
67,6
102
40,3
119
15,8
86
Март
47 728
103
297,6
108
145,5
106
66,6
99
45,8
114
17,2
109
Апрель
48 194
101
323,2
109
158,1
109
70,8
106
50,9
111
18,1
105
На спад налоговых поступлений существенное воздействие
оказывает постоянно ухудшающееся финансовое состояние предприятий. Кроме того
ска
зываются
недопоступления налогов и других обязательных платежей от субъектов Федерации,
а также усиливающееся сокрытие доходов субъектами хозяйственной деятельности.
Таким образом, реальные характеристики исполнения доходной
части федерального бюджета в текущем году, опирающегося примерно на те же
оптимистические прогнозы экономического развития, что и представленный бюджет
на прошлый год, дают основания утверждать, что бюджетная политика нуждается в
серьезной переориентации. Задача может быть решена только в русле корректировки
общего курса экономических реформ. Однако такой концепции Правительство
Российской Федерации к настоящему времени не разработало. Между тем Закон “О
бюджете”, ориентированный на нереальные экономические прогнозы, обрекает
финансовую систему страны на углубление бюджетного кризиса, который, в свою
очередь, становится дополнительным и достаточно активным дестабилизирующим
фактором.
3.3.
Основные тенденции и прогнозы на 1998 год.
Концепция федерального бюджета на будущий год демонстрирует
готовность властей заблаговременно и честно говорить о реально возможных
расходах и отвечать за свои слова. Однако пока не понятно, в какой мере
реализуются амбициозные законодательные инициативы реформаторского кабинета.
После громкого провала бюджета-97 кабинет, наконец,
провозгласил долгожданное: "надо жить по средствам" и, похоже, твердо
намерен воплощать этот тезис в жизнь - прямо со следующего года. Проект бюджета
на 1998 год подтверждает решительный настрой властей. Впервые, по заявлениям
его разработчиков, планирование финансового закона исходит не от потребностей,
а основано на реальных возможностях расходов. Следовательно, бюджет будущего
года будет не только по сути новым, но и правдивым.
Возьмем на себя смелость утверждать, что даже, если с
бюджета-98 и не начинается новый этап российской экономической политики, то по
крайней мере правительство реформаторов, в отличие от предшественников, вполне
осознанно начинает поворачиваться от щедрых обещаний к исполнению того, на что
способно. Так что теперь в основе формирования государственных финансов лежит
один из основных принципов бюджетной политики - реалистичность.
Основные характеристики законопроекта уже подготовлены.
Концептуально разработка бюджета-98 осуществляется исходя из
основных направлений финансовой политики, определенных в послании президента
Федеральному собранию. Это - увеличение собираемости налогов, реструктуризация
расходной части, радикальное сокращение дефицита и упорядочение бюджетных
процедур. При этом главная задача правительства сделать бюджет будущего года
открытым и реальным, таким образом, чтобы он стал звеном трехлетнего
финансового плана государства по выводу страны на рубежи давно обещанного
экономического роста.
За отправную точку "честности" бюджета-98 берется
эффект, который произведет принятие Налогового кодекса. Реальность бюджета-98
зависит именно от принятия Думой Налогового кодекса в 1997 году. В случае, если
кабинет не найдет в полной мере поддержки депутатов, начнет рушиться вся конструкция
бюджета, причем, вычленением из кодекса нескольких базовых положений и их
срочным принятием в качестве законов исправить положение вряд ли удастся.
Жесткая увязка законопроекта с НК объясняется следующим
образом: это обеспечит снижение налоговой нагрузки по платежам во все уровни
бюджетной системы более чем на 50 трлн. рублей1. В случае принятия НК улучшится и
структура доходов: вводится налог на капитал, снижаются акцизы, на 10 процентов
возрастает доля налога на добавленную стоимость, на 60 процентов сокращается
доля налога на прибыль2.
Такое перемещение нагрузки с одних налогов на другие
объясняется просто – вырастут ставки тех, которые лучше собираются. Как
заявляют правительственные экономисты, при последовательном проведении
мероприятий, предусмотренных налоговой политикой, объем доходов федерального
бюджета за счет увеличения платежей возрастет к 2000 году до 13 процентов3.
Две другие основополагающие идеи, заложенные в финансовом
законе – это сокращение дефицита бюджета и создание четкой структуры расходов.
Общий объем внутренних источников для финансирования дефицита федерального
бюджета в 1998 планируется практически на уровне этого года - 97,4 трлн. рублей4. Правда,
несколько меняется структура: существенно возрастает удельный вес
"длинных" государственных обязательств. За счет же внешних
источников, главным образом "несвязанных" кредитов, предполагается
получить более 9 млрд. долларов5.
А
вот расходы подвергнутся значительной реструктуризации. Приоритетные
направления расходов уже выделены: погашение бюджетной задолженности, военная
реформа, здравоохранение, культура, искусство, судебная система. Принципиальной
и, без преувеличения сказать, стратегически важной проблемой является
финансирование государственного долга. Дело в том, что в последние годы расходы
на его обслуживание растут довольно быстро. Так, согласно оценкам Минфина, в
1998 году этот показатель достигнет 15-18 процентов объема всех бюджетных
расходов, а при сохранении такой тенденции к 2000 году - уже 25 процентов1. Опасность
состоит в том, что если страна так и будет перекладывать отдачу долгов на
следующие годы, то очень скоро государство попросту станет банкротом. Поэтому
не только в следующем году, но и в среднесрочной перспективе предполагается
проводить политику постепенного сокращения дефицита федерального бюджета
(согласно прогнозу, при выполнении запланированных мер, этот показатель
уменьшится с 5,5 до 4,6 процента в 1998 году и до 3,5 - в 20002) и постепенно улучшать
структуру источников его финансирования.
В целом не стоит забывать, что бюджет представляет собой
изложенную в цифрах программу кабинета по решению задач в политической,
экономической и социальной сферах. А раз среднесрочная цель - достижение
экономического роста, тогда стоит оценить, насколько проект бюджета на
следующий год действительно тому поспособствует.
Заложенная в его концепции ориентация на снижение общего
уровня дефицита бюджета, несомненно, позволит уменьшить долю участия
государства на финансовом рынке, а значит обеспечит дальнейшее падение
доходности по государственным ценным бумагам. При этом срок обращения бумаг
будет увеличиваться, и тем самым нагрузка на бюджет снизится. По расчетам
Министерства экономики, политика сокращения объема внутренних заимствований как
раз и будет стимулировать отток высвобождающихся финансовых ресурсов в реальный
сектор.
Однако, как утверждают независимые экономисты, заложенный в
бюджет-98 уровень инфляции в 5 процентов - нереалистичен. Это, скорее,
напоминает социалистическое планирование "с потолка". Более того, как
утверждают в оппозиционных кругах, бюджетный курс правительства заведомо
провален еще и потому, что он опирается на Налоговый кодекс: очевидно, что за
один год фискальный климат не изменится, а потому доходная часть изначально
невыполнима. А потому улучшение экономической ситуации вновь окажется только
продекламированным.
Правительственные же чиновники заявляют, что
макроэкономические предпосылки для роста производства уже сформировались и
препятствий для того, чтобы страна вступила в режим хозяйственного подъема, на
сегодняшний день - только два. Это отсутствие Налогового кодекса и
беспорядочное функционирование капитала. Наведение порядка на рынке капитала по
большей части может начаться с принятия реального бюджета-98. Только вот без
полноценной налоговой реформы, даже с помощью НК, последнее сделать не удастся.
Как отмечают специалисты, данный проект
бюджета-98 отличается от предыдущих своей реалистичностью, и по своим
характеристикам близок к секвестрированному (скорректированному) бюджету-97.
Думские эксперты отмечают реальность его доходной и расходной базы. Однако,
никакой эйфории по этому поводу никто не испытывает, так как даже само
Правительство не ожидает в следующем году увеличения сбора налогов. И можно
сказать, что впервые стране предлагается бюджет экономического роста, бюджет
будет жестким, потому что правительство хотело сделать бюджет абсолютно
реальным. Бюджет предусматривает рост производства не менее чем на 2
процента, однако это “минимальная цифра”. Произойдет также дальнейшее снижение
инфляции (до 5 процентов в год), по сравнению с прошлыми годами сокращен объем
дефицита бюджета. Впервые планируется отказ от получения части кредитов
Международного валютного фонда, так как уже нет нужды в этих заимствованиях. В
бюджете выделено несколько приоритетов. Это, прежде всего, реформа армии: бюджет
предусматривает существенный рост расходов на оборону, причем, отдельной
строкой прописаны расходы на финансирование реформы. Другой приоритет -
здравоохранение, расходы на которое вырастут примерно на 25 процентов.
Существенно повысились также расходы на культуру (на 15 процентов), сохранив на
прежнем уровне ассигнования на социальную сферу.
Вместе с тем взгляд на бюджет из думских
кабинетов осторожнее. Характеризуя внесенный в Госдуму бюджет на 1998 год,
представители бюджетного комитета Думы отмечают , что его исполнение
“реально”. Однако, его прохождение в Госдуме будет существенно сложнее, чем в
прошлом году, поскольку Дума должна будет согласиться со снижением общей суммы
расходов на 100 трлн. рублей. Вероятнее всего, Госдума не возвратит данный вариант
бюджета в Правительство, поскольку все представленные к нему сопроводительные
документы соответствуют действующему законодательству.
Но следует отметить и недостатки
бюджета. Так, например, реальный бюджет-98, по-прежнему, как и в предыдущие
годы, страдает неудовлетворительной структурой расходов, основные приоритеты в
области финансирования отданы национальной обороне (80 трлн.) и
правоохранительной системе (44 трлн.)1. В бюджете-98 по сравнению с бюджетом-97 сокращены
расходы на сельское хозяйство (с 16 до 6,6 трлн.), промышленность,
строительство, транспорт и энергетику (с 43 до 24 трлн.)2. И хотя сокращение
расходов на поддержку отраслей народного хозяйства (сельского хозяйства и
промышленности) является оправданной мерой с учетом реально действующего
малоэффективного механизма использования этих средств, однако высвобождаемые при
этом бюджетные средства направляются преимущественно на финансирование силовых
ведомств, а не на социальные нужды. Так, доля расходов на национальную оборону
в общих расходах бюджета увеличена с 16,2 процентов в бюджете-97 до 16,9
процентов в бюджете-98, а доля расходов на правоохранительную деятельность
возрастает с 8,2 процентов в 1997 году до 9,3 процентов в бюджете 1998 года1. Несмотря
на увеличение государственных расходов на здравоохранение (до 8,4 трлн.руб. по
сравнению с ожидаемой оценкой исполнения бюджета-97 году - 7,7 трлн.руб.) и на
культуру и искусство (до 3,1 трлн.руб. против 2,4 трлн. руб.), Правительство
не выделило приоритетные направления, на которые будут расходоваться эти
средства2.
Вместе с тем, и это положительный момент, как отмечают думские эксперты, в
отличие от бюджета-97, ужесточен порядок возврата бюджетных средств, и
государственные деньги на инвестиции негосударственным предприятиям будут
выделяться только при условии получения эквивалента в виде акций этих
предприятий. Размер дефицита снижается по сравнению с ожидаемым исполнением в
1997 году и остается примерно на уровне плана 1997 года - 4,8 процента от ВВП3.
Заключение
Подводя итог сказанному, можно определенно сделать вывод о
кризисе бюджетной политики, проводимой в России на уровне как федеральной
власти, так и субъектов Федерации. Причем основной проблемой как российской
бюджетной политики, так и бюджетной политики других стран является дефицит
государственного бюджета.
Основные проблемы таковы:
n
начиная с
1990 года состояние федерального бюджета начало критически ухудшаться , дефицит
российского федерального бюджета до сих пор имеет постоянную тенденцию к росту;
n
экономический
кризис, которым характеризуется сегодняшнее состояние российской экономики,
деформирует систему налогов, а значит и систему бюджетов, поэтому сегодняшние
тенденции в сфере государственных финансов характеризуются нарастанием
бюджетного кризиса;
n
несбалансированность
государственных доходов и расходов связана, в основном, с падением объемов
производства и его эффективности, увеличением расходов на социальные программы
и с расширением различных социальных льгот, а также с несовершенством налоговой
системы, позволяющей налогоплательщикам изыскивать лазейки для уклонения от
уплаты налогов.
Таким образом, одним из наиболее существенных недостатков
современной бюджетной политики и, как следствие, бюджетного дефицита в
Российской Федерации является непроработанность принципов финансовой стратегии,
позволяющих логически обосновать компромисс экономических интересов
государства, предпринимателей и населения.
Литература
1.
Камаев В.Д. и коллектив авторов. Учебник по основам экон. теории (экономика). -
М.: “ВЛАДОС”,1994. - 384 с.: ил.
2.
Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т.:
Пер. с англ. 11-го изд. Т.I. - М.:
Республика, 1992. - 399 с.: табл., граф.
