Кризис института президенства в США

Кульминацией развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982 году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу "Никсон против Фитцджеральда". Суд постановил, что президента как частное лицо нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал информацией один из комитетов конгресса. "Особая важность" должности главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его должностных обязанностей. Суд счел, что механизм избирательного процесса и процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения президента.

Заимствованный из британской правовой системы институт импичмента (точнее осуждения в порядке импичмента) представляет собой установленный Конституцией США[52] специальный порядок снятия с поста всех гражданских должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай совершения ими "измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или уголовно-наказуемых проступков"[53]. Процедура включает две стадии: собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение, влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на государственной службе.

За всю историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях механизм импичмента был запущен против президента.

Первым из них был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон. И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел уйти в отставку.

Таким образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к президенту: если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое согласие по крайней мере 50% населения, то к середине десятилетия эта цифра сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю. Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.

Размыв "абсолютной лояльности", связанный с крупными провалами в деятельности отдельных президентов, отнюдь не означает, что сам президентский потерял  значимость в глазах общественности. Согласно мнению большинства, президент в США рассматривается как ведущая фигура в формировании  политического  курса страны. Несмотря на разочарование в деятельности конкретных личностей, президент, избираемый всем народом, в сознании американцев — единственное официальное лицо, которое отстаивает интересы страны  целом. «В этом смысле, — отмечал Дж. Крафт, — президент является,
избранным монархом страны, нашим вариантом короля[54]».     

В заключении следует сказать, что глава исполнительной власти обладает определенной неприкосновенностью, своего рода иммунитетом, что позволяет ему быть более независимым от других ветвей власти: законодательной и судебной.[55]

§1 Общие признаки президентских кризисов

Тайное или явное попрание Белым домом этических либо юридических норм политической деятельности, соблюдение которых с точки зрения руководства конгресса необходимо для сохранения, существующего буржуазно-демократического режима в стране, может привести к политической конфронтации между конгрессом и президентом. Отличительный признак такой конфронтации - создание в конгрессе двухпартийного блока для расследования нарушений законности  президентским аппаратом (в некризисные периоды такой блок, как правило, невозможно сформировать вследствие достаточно острых разногласий между партиями). Политический смысл подобных расследований состоит не только и не столько в том, чтобы вскрыть до конца нарушения законности Белым домом (хотя и это важно для определения меры отклонения от нормы). Главное, это ослабить непомерно возросшие, с точки зрения законодателей власть и влияние президента, вынудить его соблюдать рамки законности и обязательные нормы парламентаризма.

Впрочем, сами эти нормы подвижны, многое тут зависит от конкретно-исторической ситуации, которая в свою очередь в немалой степени определяется действиями Белого дома. Для возвращения к парламентарным нормам и преодоления кризиса от президента требуется корректировка всего политического курса, отказ от действий методов руководства, из-за которых возникла конфронтация.

В отличие от кризисов общеполитических, кризисы президентской власти носят верхушечный характер, не сопровождаются массовыми выступлениями против хозяина Белого дома и его группировки[56]. Расследования в конгрессе, разоблачительная кампания в прессе и т.п., хотя и ослабляют политический авторитет президента и уменьшают его популярность, в то же время направлены на максимальную локализацию кризисного процесса на уровне политических верхов. Однако если с помощью парламентарных методов не удаётся обуздать президента, члены конгресса могут начать политическую кампанию против него, аппелируя к своим избирателям, чтобы добиться  широких выступлений протеста против президента, и тем самым, углубляя кризис до масштабов общеполитического. Такие факты имели место в период «Уотергейта».

Итак, основные признаки президентских кризисов сводятся к следующему. Во-первых, из-за значительных отклонений Белого дома от парламентарных норм политической деятельности возникает острая политическая конфронтация с конгрессом по конкретной проблеме. Во-вторых, происходит намеренное ослабление власти президента путём расследования двухпартийным блоком в конгрессе злоупотреблений администрации. Это обстоятельство заметно снижает активность президентской деятельности по всем направлениям. В-третьих, появляется необходимость в серьёзной,  может быть, даже в чём-то принципиальной корректировке политического курса президента и методов его руководства. Это требует отставки тех лиц в администрации, действия которых привели к возникновению кризиса, и привлечения таких политиков, которые способны провести корректировку. В-четвёртых, восходящее или нисходящее направление развития кризиса в значительной мере зависит от личности президента, его способности действовать в соответствии с логикой кризисной ситуации. Какой же политический опыт американские правящие круги приобрели в результате «Уотергейта»?

В конце 60-х гг. США оказались ввергнутыми в острейший внутриполитический кризис. Радикализация борьбы чёрных за гражданские права широкомасштабное антивоенное движение, направленное на прекращение агрессии во Вьетнаме, студенческие бунты, рост преступности и насилия, череда убийств политических деятелей- таковы основные проявления этого кризиса.

Пришедшая к власти в 1969 г. консервативно-центристская группировка о главе с Р.Никсоном видела один из наиболее эффективных способов преодоления кризиса в усилении института президентской власти. Окружив себя небольшой группой преданных сторонников (главную роль среди них играл Р. Холдеман - руководитель аппарата сотрудников Белого дома, Дж. Эрлихман - помощник президента по внутренней политике, Г. Киссенджер - помощник президента по национальной безопасности), президент позволил им сосредоточит в своих руках большую власть. Уже в 1969 г. еженедельник «Ньюсвик» со слов одного профессионального чиновника писал о роли в администрации Холдемана и Эрлихмана: «Они обладают сейчас огромной властью. Но все их ненавидят. Поэтому, если они когда-либо, совершат ошибку, все набросятся на них подобно стае волков». Присущие президенту замкнутость, стремление к изолированности от внешнего мира были значительно усилены деятельностью двух его помощников. К концу 1969 г. они, по выражению известных американских обозревателей Р.Эванса и Р. Новака, способствовали опасному отдалению президента от конгресса, руководства республиканской партии, прессы. Острое недовольство помощниками президента в вашингтонских кругах объяснялось, прежде всего, тем, что они грубо игнорировали тех людей и те группы, чьи интересы ущемлялись их решениями и действиями.

Особое недовольство в конгрессе вызвало сосредоточение по сути всех внешнеполитических прерогатив в руках Г. Киссенджера и подчинённого ему аппарата Совета национальной безопасности. Зачастую он действовал в обход государственного аппарата и Пентагона. Важнейшие решения фактически принимались единолично президентом и Г. Киссенджером без необходимых консультаций с членами кабинета и конгрессом.

Так было принято решение о вторжении в Камбоджу американских сухопутных сил совместно с южновьетнамскими войсками весной 1970 г. Уже спустя несколько часов после официального объявления о вторжении студенческие кампусы по всей вновь были объяты массовыми выступлениями против войны.

Интервенция резко обострила отношения белого дома с конгрессом. Средства массовой информации, ряд сенаторов заговорили о возможном конституционном кризисе. В самой администрации последовали отставки. В итоге президенту в конце июня пришлось вывести войска из Камбоджи.

При существующей в США системе разделения властей на федеральном уровне возникновение кризисов, подобных «Уотергейту» и «Ирангейту», через достаточно длительные промежутки времени, необходимые для накопления противоречий между законодательной и исполнительной властями, по-видимому, неизбежно[57]. Прецеденты таких кризисов позволяют говорить об эффективности кризисно-восстановительного механизма, заложенного в эту систему. Этот механизм способен пресечь реальную или потенциальную угрозу возникновения авторитарного режима парламентарными методами. Срабатывание данного механизма происходит достаточно болезненно, даже рискованно для американской политической системы, поскольку допуск 45 лет временное заметное ослабление президентской власти. Двухпартийное руководство конгресса прибегает к этому, когда не видит выхода для восстановления серьёзно нарушенного Белым домом баланса в разделении властей. Это восстановление равновесия происходит путём намеренного создания конгрессом кризисной ситуации для президентской власти. Особенности развития таких кризисов определяются как конкретными действиями исполнительной власти, так и конкретно-исторической обстановкой. Общее здесь - это защита корпоративных интересов законодателей от реальных или возможных посягательств со стороны президента. В послевьетнамский период, особенно корпоративизм американского конгресса, выступает одним

из главных факторов сохранения в США правового государства и буржуазно-демократического строя. Уотергейтский кризис смог остановить усиление президентской власти - за счёт прерогатив законодателей - в послевоенный период, способствовал заметному усилению политической роли конгресса в последующие годы. Эту систему «совместного правления» не удалось изменить и такому политически сильному президенту как Р.Рейган. Ирангейтский кризис убедительно это показал.

§ 2. Ирангейт и дальнейшее развитие кризисных явлений в

правление Рональда Рейгана

История современного президентства в свою очередь может быть разделена на три этапа. Период от Ф. Рузвельта до Р. Никсона (1933-1974 гг.), следуя определению, которое было введено известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как «имперское президентство». Период правления Д. Форда и Д. Картера – как «ослабленное президентство». Наконец, третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, можно назвать – «восстановленное президентство»[58]. Президент, а вместе с ним и исполнительная власть в целом, приобрели наибольшее влияние в 60-е – начале 70-х годов, когда глава государства присвоил себе очень широкие, не санкционированные конституцией военные полномочия. Возникла опасность для демократической модели разделения властей. Последующие события показали, однако, что заложенный в конституции механизм «сдержек и противовесов» заключал в себе реальную и эффективную способность восстановления необходимого по демократическим меркам баланса властей. Законодатели приняли закон о военных полномочиях Конгресса и акт о контроле за президентскими удержаниями из бюджета, которые восстановили равновесие властей в ключевых сферах внутренней и внешней политики. Особое значение для восстановления баланса двух важнейших ветвей государственной власти имело расследование Конгрессом антиконституционных действий президента Никсона, вынудившее главу государства уйти в отставку.

Ряд американских авторов приходят к выводу, что расширение полномочий законодательной ветви серьезно нарушило традиционную схему разделения властей и что в последней четверти XX в. в США стала утверждаться модель «имперского Конгресса». Подобное мнение представляется явным преувеличением. Полномочия Конгресса в новейшее время, особенно в последней четверти XX столетия, расширились, но в XX в. существенно расширились и полномочия исполнительной власти (необходимо отметить, что возможности президентской власти, ограниченные в 70-е годы, были в большей мере восстановлены в 80-е – в период правления Рейгана). Другое дело, что полномочия законодательной ветви, с одной стороны, и исполнительной власти, с другой, расширялись неравномерно и неодновременно. Полномочия исполнительной власти, в первую очередь президента, расширялись, как правило, в кризисные эпохи, а в посткризисные законодательная власть брала реванш, пытаясь, и не без успеха, восстановить равновесие двух главных ветвей государства. В целом же взаимоотношения двух ветвей власти находились в состоянии динамичного равновесия, означающего, что возвышение одной ветви неизменно вызывало к жизни контртенденцию расширения полномочий другой ветви, так что предусмотренный отцами-основателями США принцип баланса властей восстанавливался.

В новейшее время при всех перипетиях и нюансах позиция демократических институтов, норм и традиций в США не только сохранилась, но и определенно упрочилась. Но превратились ли Соединенные Штаты в образцовую демократию? Представляется, что положительный ответ на этот вопрос, по меньшей мере, дискуссионен. Действительно, в соответствии с каноническими определениями, демократия означает непосредственное управление народом делами общества и государства и, безусловно, равные реальные возможности (а не только формальные права) доступа всех граждан к политической власти. В свое время А. Линкольн выразил суть демократии в емкой формулировке «правление народа, посредством народа и для народа». Говорить о ее практической реализации в США невозможно, согласно же отстаиваемой в данной статье концепции, политическая власть в современной Америке может быть определена как система демократического элитизма, сохраняющая преимущества верхних слоев общества и элит в политическом управлении[59].     

К исходу 70-х гг. определилось банкротство традиционных методов управления страной, решения политических, социальных и экономических проблем. Образовался новый тупик, которым умело, воспользовалось набиравшее силу консервативное движение. Оно возникло в ответ на выступления социального протеста 60-х гг., как реакция на «поствьетнамский синдром», стремление «возродить» американские ценности на новой базе. Волна этого движения вынесла на политическую сцену Рональда Рейгана.

Ситуация изменилась в 1980 г. Все предыдущие президенты – и Никсон, и Форд, и Картер – вызывали глубокое разочарование в обществе. Престиж Америки неуклонно падал, замедлились темпы экономического развития. Американцы жаждали сильного лидера, который смог бы не только преодолеть кризис, но и был «одним из них». В этом случае тот имидж, который умел создавать себе Рейган, как нельзя лучше отвечал их настроениям.

На первый взгляд шансы Рейгана были невелики. Никто из крупных политиков не принимал всерьез его стремление занять президентское кресло. Однако в век телевидения каждый политик должен быть еще и лицедеем. Актерский талант лишь повышает шансы кандидата на победу. Американцы поверили высокому, красивому мужчине, который всем своим поведением показывал, что он такой же, как они, что он не знает, что делается в Белом доме, но хочет разобраться в этом и сделать все по своему, т.е. так, как сделал каждый бы из них.

В 1965-1966 году он баллотировался на пост губернатора Калифорнии.

За 8 лет пребывания Рейгана на посту губернатора Калифорнии в его стиле руководства и в содержании политики выявились многие характерные черты, которые позже характеризовали его президентство. Он возглавлял исполнительную власть как председатель наблюдательного совета, подчеркивал свои консервативные принципы, умел установить приоритеты, но не вмешивался в частности администрации и законодательного процесса. Губернатор повторно обращался прямо к избирателям, чтобы оказывать, таким образом, давление на обе палаты законодательной власти.

В 1976 г. Он с 111 голосами (из 2257) на республиканском съезде проиграл президенту Джералду Форду выдвижение, в 1980 г. Он выиграл 29 из 34 туров и добился успеха на партийном конгрессе.

Его энергичная манера и целая лавина кадровых и политических деловых решений в первые месяцы после избрания усилили впечатление общественности, что с вступлением в должность нового президента пришел политический поворот, даже разразилась «консервативная революция».  Что, прежде всего, удалось Рейгану, так это восстановить утерянную веру в институт президента как институт, в котором формируется и проводится национальная политика. В одном интервью с «Фоген» президент объяснил, что метод его руководства состоит в окружении себя выдающимися личностями, сохранении авторитета и невмешательстве, пока его политика проводится правильно. Действительно, президент был отключен от ежедневного административного хода событий, что сначала превосходно функционировало, но на втором сроке привело к скандалу Иран-контрас, который ясно показал, что президент не является больше хозяином Белого дома.

В первый срок пребывания в должности президент был окружен двумя кольцами советников. Внутреннее кольцо составила так называемая тройка, а именно: Джеймс Бейкер как начальник штаба, Эдвард Миз, шеф кабинета, и Майкл Дивер, ответственный за связи с общественностью. Второе кольцо состояло из тех, докладывал тройке, но сам не имел доступа к президенту.

Авторитет президента и его института страдал из-за аферы Иран-контрас, краха биржи в октябре 1987 г. И стремительно возрастающего дефицита бюджета и внешней торговли. Начальник штаба Дональд Рейган вынужден был, в конце концов, уйти в отставку, и был заменен политически опытным бывшим лидером республиканского большинства в сенате Говардом Бейкером.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7