Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки

Дещо інше визначення поняття “контроль” пропонує В.М. Гаращук. Контроль він розглядає як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку як таку діяльність, що полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Метою, нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління. [13, С. 223-224]

Отже, з огляду на викладене вище можна констатувати значеннєвий збіг понять “контроль” і “нагляд”, оскільки і те й інше вони означають спостереження за чимось. На підставі цього зазначені терміни можна розглядати як синоніми.

Позитивну відповідь на це припущення, здавалося б, можна знайти в тексті низки нормативних актів, де терміни “контроль” і “нагляд” вживаються однозначно, що особливо помітно при аналізі організаційно-правового статусу державних інспекцій.

Так, у Законі України від 24 лютого 1994 р. “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” в розділі V, який називається “Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” [47], у ст. 39 зазначається що “державний санітарно-епідеміологічний нагляд ? це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю (виділено мною. - Д.Ц.) за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.” Як бачимо, у запропонованому визначені термін “нагляд” тлумачиться в якості “контролю”, що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність.

У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Про метрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державний метрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежування понять “контролю” і “нагляду” відсутнє.

Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю” є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хоча наукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовки нормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межу між контрольною і наглядовою діяльністю.

Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України [72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можна констатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, які реалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а також прокурорського нагляду.

На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін, базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних держав світу, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення, разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади - “контрольної влади”.

Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то досягнення реалізації законодавчої і судової влади ? законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.

В юридичній літературі визначається зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективної організації управління та одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як з найважливіших каналів одержання об'єктивної інформації про життя суспільства, як стадію управлінського циклу тощо.

Процес контролю у різноманітних аспектах, з різноманітних точок зору: або у загальноуправлінському або в юридичному змісті.

У загальному розумінні процес соціального управління, на думку В.М. Плішкіна, можна розглядати як діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів та об'єктів управління, спрямовану на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій і застосування відповідних методів та принципів управління. [134, С. 216]

У вузькому розумінні процес управління, як певний цілеспрямований вплив для упорядкування відповідної системи, має циклічний характер і складається з ряду постійно змінюваних одна одну стадій:

визначення цілей і прийняття рішень;

організації виконання рішень;

контролю за виконанням цих рішень. [131, С. 340; 17, С. 46]

Таким чином, якщо розглядати контрольно-наглядову діяльність стосовно кожного прийнятого рішення, то її можна визначити як стадію управлінського циклу.

Проте, якщо не пов'язувати контрольно-наглядову діяльність з кожним окремим рішенням, а розглядати її як відособлений, самостійний, однорідний за змістом, цілеспрямований вид діяльності, властивий усім органам управління незалежно від їх основних завдань, то вона (контрольно-наглядова діяльність) є функцією управління. [84, С. 15]

У свою чергу, В.Г. Афанасьєв підкреслює, що “контрольно-наглядова діяльність як функція управління ? це робота із спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням ? законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, визначаються шляхи корегування організації об'єкта управління, засобів впливу на об'єкт із метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”. [15, С. 125]

Розглядаючи внутрішню структуру цієї функції, Є.В. Шоріна зазначала, що вона складається з трьох основних стадій:

встановлення фактичного стану справи;

порівняння фактичного становища з поставленою метою і виявлення допущених від неї відхилень;

розробки заходів щодо їх усунення. [146, С. 106]

Оцінюючи відповідність процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, контроль у ряді випадків набуває юридичного окреслення і виступає як контроль за дотриманням і правильним застосуванням норм права. [89, С. 4-5]

Цей вид контрольної діяльності, на думку Д.М. Бахраха, являє собою не що інше, як нагляд, наглядову діяльність. Він стверджує, що “наглядова діяльність ? складова частина державного управління. Її головне завдання ? забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов'язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб'єктів влади обмежуються ? їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб'єктів влади, які не відповідають за її наслідки”. [18, с. 40]

Якщо ж вести мову про види нагляду із загальноуправлінських позицій, то за аналогією з видами контролю за основу класифікацій можна взяти різноманітні критерії. Так, у рамках організаційних взаємозв'язків суб'єкта та об'єкта управління можливі два варіанти наглядової діяльності:

1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно-підпорядкованих об'єктів, ? внутрішній нагляд;

2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно не підпорядкованих об'єктів, ? зовнішній нагляд.

Залежно від того, на якій стадії управлінського циклу нагляд здійснюється, можна виділити попередній, поточний, наступний нагляд.

Коло сфер наглядової діяльності, дозволяє класифікувати нагляд на загальний - тобто, здійснюваний за всіма сторонами діяльності піднаглядного суб'єкта, і спеціальний, - тобто, здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.

З юридичної точки зору, за основу класифікацій видів наглядової діяльності можна взяти особливості правового статусу суб'єктів наглядової діяльності.

Так, відповідно принципу поділу влади можна виділити наглядову діяльність:

судових органів, у тому числі й Конституційного суду;

органів місцевого самоврядування;

прокурорський нагляд.

За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:

загальної компетенції (Кабінет міністрів України);

міжгалузевої компетенції ? наглядова діяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державних комітетів, державних інспекцій, фінансових органів;

галузевої компетенції ? нагляд вищих органів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.

Запропонована класифікація наглядової діяльності зумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності в Україні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність ? це основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один з найважливіших елементів державного управління.

Здійснення контрольної діяльності можна розглядати відповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.

За органами, які здійснюють контрольну діяльність:

органи законодавчої влади (Верховна Рада України);

Президент України;

Представницький орган Автономної Республіки Крим (АРК) ? Верховна Рада АРК;

органи виконавчої влади (Кабінет міністрів України, Рада міністрів АРК);

судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції);

спеціальні контролюючі органи ? державні інспекції та служби;

органи місцевого самоврядування (місцеві ради і виконавчі органи). [13, С. 219]

За сферою діяльності, яка підлягає контролю:

відомчий;

міжвідомчий;

надвідомчий.

За формами його проведення:

перевірка виконання;

ревізії;

витребування звітів та ін.

З одного боку, розглянута класифікація наглядової та контрольної діяльності наче б то підтверджує їх схожість, проте з іншого, - наявність названих видів наглядової діяльності свідчить про її специфіку в порівнянні з контрольною.

Для відповіді на питання про співвідношення контрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемо наявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності і змісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчої влади.

Незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]

Разом з тим спостерігається розбіжність серед адміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він є різновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.

Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття “адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб'єктів нагляду і піднаглядних об'єктів. [122, С. 71]

У зв'язку з цим він відзначає схожість нагляду і зовнішнього позавідомчого контролю, що виявляється також і в тому, що нагляд і зовнішній контроль здійснюються не за всіма сторонами діяльності піднаглядного і підконтрольного об'єкта, а лише за певними і з певних питань (наприклад, за дотриманням встановлених правил). Зближує їх і те, що при виявленні порушень і органи нагляду, і органи зовнішнього контролю вживають заходів щодо їх усунення і притягнення порушників до відповідальності.

Розбіжність між ними полягає насамперед в обсязі їх компетенції. Органи зовнішнього контролю мають ширшу компетенцію: вона містить у собі перевірку не лише з точки зору правильності, але й доцільності контрольованої діяльності, у той час як органи адміністративного нагляду перевіряють лише законність дій конкретного об'єкта нагляду. [122, С. 75] Ф.С. Разаренов вказує, що повноваження органів адміністративного нагляду обмежуються лише спостереженням за тим, як піднаглядні органи або особи виконують покладені на них обов'язки у відповідній галузі управління, при цьому органи нагляду не втручаються в інші сторони їх діяльності.

Разом з тим варто наголосити, що головною і визначальною рисою, яка розмежовує поняття “контроль” і “нагляд”, є яскраво виражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання в оперативно-наглядову діяльність піднаглядного об'єкта, що не характерно для контролю.

Стосовно невтручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта, хотілося б висловити деякі міркування. На жаль, немає єдиного визначення такого терміну як “оперативно-господарська діяльність піднаглядного об'єкта”; також не існує конкретного переліку тих питань, що входять в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта. На наш погляд, до них можна віднести кадрові питання (призначення і зняття з посади, штатний розклад) доцільність прийняття того чи іншого управлінського рішення тощо.

Крім того, деякі з повноважень, якими наділені суб'єкти адміністративного нагляду, деякою мірою все ж таки стосуються оперативно-господарської діяльності, але не проникають в середину неї. До таких повноважень можна віднести, наприклад, призупинення діяльності об'єкта за порушення правил пожежної безпеки. Повноваження перебувають певною мірою у взаємозв'язку з оперативно-господарським механізмом. Ми вважаємо, було б доречнішим досліджувати питання про систему впливу на оперативно-господарську діяльність, ніж межі її здійснення.

Безсумнівно, певний вплив на оперативно-господарську діяльність проявляється як у процесі адміністративного нагляду, так і під час здійснення загального нагляду прокуратури. Цей вплив виступає в двох видах. По-перше, коли він виявляється безпосереднім і відносним, будується за схемою: суб'єкт ? об'єкт; по-друге, коли вплив опосередковано будується за схемою: суб'єкт ? проміжна ланка (наприклад, адміністрація) ? об'єкт.

За першою схемою реалізуються повноваження органів контролю, за другою ? органів прокуратури й адміністративного нагляду. Це обумовлено ? розходженнями в правовому статусі контрольних і наглядових органів і в характеристиці здійснюваної ними діяльності.

Варто зазначити, що розбіжність між контролем і адміністративним наглядом чітко виявляються при розгляді сутності контролю й адміністративного нагляду.

На нашу думку, зміст контролю полягає в нагляді за відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта тим розпорядженням, які він (об'єкт) отримав від контролюючого органу. Зміст адміністративного нагляду виглядає дещо інакше. Процес нагляду має іншу мету, яка полягає не в налагодженні функціонування об'єкту, а лише в змісті піднаглядного об'єкта в заданому правовому режимі [36, С. 27], іншими словами, - адміністративний нагляд не змінює громадський порядок, а лише підтримує його в належному стані.

Діяльність органів адміністративного нагляду і зовнішнього контролю відрізняється і за суб'єктами, на які вона поширюється.

Так, для адміністративного нагляду такими є підприємства, установи й організації, їх посадові особи й окремі громадяни. [70, С. 675]

Зовнішній спеціальний контроль не поширюється на окремих громадян. Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.І. Денисова, також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними і якісними показниками тощо.

Для адміністративного нагляду характерні особливі методи його здійснення: спостереження, перевірка з власної ініціативи, перевірка за заявами, скаргами й іншими сигналами. Арсенал методів зовнішнього спеціального контролю значно ширший: перевірка, обстеження, ревізія, перевірка за звітами й документами, проведення експертизи тощо.

Розбіжність між зовнішнім державним контролем і адміністративним наглядом Ф.С. Разаренов також вбачає і в характері повноважень суб'єктів. [122, С. 75] Органи зовнішнього державного контролю мають права надавати дозволи, давати вказівки щодо усунення виявлених недоліків, призупиняти роботу всього підприємства, окремих агрегатів, машин, притягати винних до дисциплінарної та кримінальної відповідальності.

В свою чергу органи адміністративного нагляду мають менший обсяг повноважень: ставити обов'язкові вимоги з виконання певних правил, відвідувати піднаглядні об'єкти, застосовувати відповідні санкції. [122, С. 77-78]

На підставі названих особливостей, Ф.С. Разаренов робить висновок, що адміністративний нагляд “є самостійним, організаційно-правовим засобом забезпечення законності в державному управлінні і являє собою систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням законів і актів, заснованих на законі, здійснюваний органами управління стосовно підвідомчих їм питань і спрямований на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності”. [122, С. 74]

Н.Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю. [124, С. 180; 186]

Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (та або інша державна інспекція), не перевіряє всю роботу підконтрольного об'єкту, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов'язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи, розробляти спеціальні норми і правила.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16