Административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности

- в научно-исследовательской деятельности;

- в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»;

- при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.

Автором изучено международное, советское, действующее российское законодательство, относящиеся к предмету исследования; специальная и научная литература по конституционному, административному праву, а также науки управления и социологии права.

Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Владимирской, Воронежской, Московской, Тюменской и иных областей, а также статистических данных ГИАЦ МВД России.

Апробация исследования Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры Управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс Воронежского учебного центра МВД России.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность ОВД», а также при проведении занятий с руководителями ПДН субъектов РФ на Высших академических курсах Академии управления МВД России. Кроме того, некоторые положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в ПДН МОБ ГУВД Воронежской области, что подтверждено соответствующим актом.

Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов.

Глава первая - «Административно-правовое положение подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности» - посвящена определению места подразделений по делам несовершеннолетних в системе государственных органов профилактики, исследованию законодательства, регулирующего административно-правовой статус указанных подразделений, а также компетенции ПДН.

Профилактика беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется системой органов, закрепленных Федеральным законом о профилактике.

Данные органы можно разделить на две основные группы:

- специализированные субъекты - органы и должностные лица, для которых осуществление профилактики в отношении несовершеннолетних является одним из основных направлений деятельности;

- неспециализированные субъекты - участники профилактической деятельности, которые выполняют задачи по предупреждению правонарушений несовершеннолетних наряду с основными функциями.

В соответствии с Законом о профилактике органы внутренних дел в пределах своей компетенции принимают участие в предупреждении правонарушений несовершеннолетних, а также оказывают в этих целях необходимое содействие подразделениям по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, центрам временного содержания несовершеннолетних правонарушителей ОВД, подразделениям криминальной милиции ОВД, а также другим подразделениям ОВД, осуществляющим меры по предупреждению правонарушений несовершеннолетних «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Федеральный закон №120. СЗ РФ. 1999. №26. Ст.20..

Подразделения по делам несовершеннолетних среди специализированных служб ОВД выполняют значительный объем функций по предупреждению правонарушений подростков. В настоящее время ПДН, в соответствии с законом «О милиции» «О милиции». Закон от 18 апреля 1991 года № 1026-1. -- Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503., Указом Президента РФ, утвердившим положением о МВД России Положение о Министерстве внутренних дел. Указ Президента РФ от 19.07. 2004г. №927. //Российская газета. и постановлением Правительства РФ, утвердившим структуру милиции общественной безопасности «О подразделениях милиции общественной безопасности» от 7 декабря 2000 года. Постановление Правительства Российской Федерации №926. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 50. Ст. 4905, являясь ее составной частью, представляет собой структурный элемент органа внутренних дел, который имеет определенную компетенцию, территориальный и отраслевой масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, использует определенные методы работы для достижения поставленных целей, наделено полномочиями выступать по поручению государства и призвано в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнять определенные функции.

Основой деятельности любого субъекта исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: официальное название, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции, порядок его образования, реорганизации и упразднения; права и обязанности; формы и методы деятельности; структура органа; и многое другое. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более крупную организационную структуру Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел. Дис. к.ю.н. М., 2002. С. 37..

Автор придерживается позиции Д.Н.Бахраха, выделяющего в административно-правовом статусе коллективных субъектов три главных блока: 1) целевой; 2) структурно-организационный; 3) компетенционный (компетенцию) Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С.177..

Первым элементом административно-правового статуса являются цели, задачи и функции субъекта. В общем плане цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в управленческих актах цель конкретизируется в перечне задач, выполняемых функциях.

Второй компонент правового статуса включает в себя нормативное регулирование порядка образования субъектов, их подчиненности, установления и изменения их организационных структур и др.

Компетенция представляет собой основную часть административно-правового статуса, которая состоит из совокупности властных полномочий, определенных предметов ведения и носящих властный характер.

Права и обязанности, связанные с осуществлением власти, участие в управленческих отношениях, в том числе и право на издание определенных нормативно-правовых актов, являются первым элементом компетенционного блока. Вторым элементом компетенции является подведомственность, представляющая собой правовое закрепление круга объектов, на которые распространяются властные полномочия См. подробнее: Ускова А.С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел. Дис. к.ю.н. М., 2002. С. 37-49..

Необходимо отметить, что кроме субъектов, относящихся к государственным органам и учреждениям, осуществляющих противодействие безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, существуют и такие негосударственные институты, деятельность которых основана на личной инициативе граждан и организаций и носит сугубо профилактическую направленность (организация воскресных школ для несовершеннолетних при церковных приходах, организация летнего отдыха детей, в том числе из неблагополучных семей, организация кабинетов психологической и юридической помощи несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации и т.п.) См.: Государственная политика предупреждения преступности несовершеннолетних и защите их прав и интересов. М., 1997. С.17..

Вовлечение общественности предполагает также и участие в формировании государственной политики в данной области, а, кроме того, и осуществление общественного контроля за деятельностью субъектов системы профилактики на всех уровнях в целях выявления случаев неправомерного использования представителями власти своих полномочий или неисполнения возложенных на них обязанностей и принятия неотложных мер по данным фактам Сапрунов А.Г., Кобзарь И.А. Противодействие преступности несовершеннолетних. //Общественная безопасность. М., 2002. №7.С.38.. Характеризуя социальные отношения, возникающие между общественностью и субъектами профилактики, необходимо отметить, что законодательно не закреплен механизм правового регулирования взаимодействия между ними.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 года №272 образована Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Она является координационным органом обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В состав данной комиссии входят представители различных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что возглавляет данную комиссию министр внутренних дел, хотя на уровне субъектов федерации деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав координируют КДН и ЗП. В рамках перехода к охранно-защитной превенции в отношении подростков было бы целесообразно переименовать Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав в Правительственную комиссию по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.

Общественные отношения, возникающие в процессе профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних реализуются на нормативной правовой основе. Участники этих отношений обладают взаимными субъективными правами и обязанностями, то есть вступают в законодательно закрепленные правоотношения. Именно юри-дические нормы, отражая то или иное взаимодействие людей, устанавли-вают модели определенных правоотношений, в которых конкретное пове-дение индивида соотносится с общественными потребностями и государ-ственными целями правового регулирования.

Сложившаяся в настоящее время система правового регулирования, включающая в себя различные нормативно-правовые акты, закрепляет общие цели и задачи органов системы профилактики, а также конкретизирует элементы статуса подразделений по делам несовершеннолетних.

В Законе о профилактике регламентированы общие задачи всех указанных субъектов профилактики, реализуемые в пределах их полномочий. Такими задачами являются:

- предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

- обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

- социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

- выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Однако Положение о милиции общественной безопасности, а также Инструкция по организации работы ПДН не определяют конкретные цели и задачи по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые на практике осуществляются данными подразделениями.

В целях совершенствования профилактической деятельности принята Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. В ней закреплены права и обязанности подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности в данном направлении. Следует отметить, что данная инструкция не рассматривает деятельность ЦВСНП по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.

Контроль за деятельностью ПДН и их организационно-методическое обеспечение осуществляются специализированными подразделениями аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) УРО МВД России.

Должностные лица подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел пользуются правами, предусмотренными п. 3 ст. 12 и п. 2 ст. 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120--ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

ПДН ОВД строят свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории, обслуживаемой инспекторами и старшими инспекторами по делам несовершеннолетних, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования с учетом оперативной обстановки, численности инспекторов ПДН, предусмотренной штатным расписанием ОВД, установленных нормативов в соответствии со ст. 9 Закона Российской Федерации «О милиции».

В соответствии с нормативами, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209, одна должность инспектора ПДН вводится на 4--5 тыс. несовершеннолетних.

В настоящее время актуальным является вопрос создания в структуре ПДН института школьных инспекторов милиции, которые могли бы оказаться способными осуществлять профилактику подростковой преступности и насилия в школах.

В отличие от инспекторов ПДН, которые работают с несовершеннолетними на определенном участке, школьные инспектора милиции работают с учащимися конкретного учебного заведения. Кроме того, они обязаны также инспектировать микрорайон, в котором находится школа, и где, соответственно, проживает большая часть ее учеников.

В обязанности инспекторов входят выявление и раскрытие преступлений, совершенных на территории школы или ее учащимися, обеспечение общественного порядка, защита школьников от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, грубого обращения. Совместно со школьным психологом инспектор изучает образ жизни правонарушителей, причины и условия, способствующие их противоправному поведению. Значительное внимание уделяется ранней профилактике наркомании и алкоголизма среди подростков.

Школьные инспектора обладают большими возможностями для проведения профилактической работы. Они отслеживают классы, требующие особого внимания, в частности, классы коррекции, где обучаются в основном дети с задержкой психического развития и из неблагополучных семей, проводят беседы и читают лекции по мере необходимости. Школьные милиционеры часто присутствуют и на классных часах, работают с родителями. Как выясняется, не все мамы и папы представляют, где и как проводят свободное время их дети. Случается, что они узнают об этом от инспектора.

На коллегии МВД, которая проводилась 1 июня 2005 года, первый заместитель министра внутренних дел РФ Александр Чекалин отметил, что для организации работы школьного инспектора между МВД и Минобразования и науки достигнута договоренность о выделении в каждом общеобразовательном учреждении, где работают такие сотрудники, отдельного помещения.

Во второй главе - «Основные функции подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности» - рассмотрены проблемы реализации основных направлений деятельности ПДН.

Одной из основных функций ПДН является профилактика (общая, групповая и индивидуальная), в том числе, и ранняя (безнадзорности, беспризорности, правонарушений несовершеннолетних, а также совершенных в отношении них, помощь подросткам, оказавшимся в социально-опасном положении, работа с неблагополучными семьями, правовая пропаганда и т.п.).

Все профилактические мероприятия проводятся для достижения главной цели -- предупреждения. Поэтому в криминологической литературе отмечается, что профилактика -- это вид социальной деятельности, составной частью которой является целенаправленная работа по устранению или нейтрализации криминогенных факторов и обеспечение антикриминогенных условий как в сфере нравственного формирова-ния личности, так и в сфере ситуативных обстоятельств, могущих способствовать, облегчать или порождать решимость совершения конкретных посягательств на со-циальные ценности, охраняемые уголовным законом Лапшин А.В. Правовое регулирование деятельности подразделений милиции по предупреждению и пресечению правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних. Дис. к.ю.н. Омск. 2001. С.16..

Существуют разногласия между представителями служб и подразделений органов внутренних дел в вопросе о приоритетности направлений в борьбе с преступностью несовершеннолетних. В чем проявляется единство мнений специалистов, так это в том, что на сегодняшний день не обеспечивается должный уровень организации профилактической работы, что в значительной степени связано с последовательным разрушением советской системы профилактики правонарушений, упразднением многих общественных институтов.

Необходимо отметить, что поскольку совершению преступления предшествует достаточно длительный период антиобщественного поведения, приоритетное внимание должно уделяться ранней профилактике Устинова В.В. Ранняя профилактика преступлений несовершеннолетних //Проблемы ранней профилактики правонарушение несовершеннолетних. М., 1978. С.7-8.. К мерам ранней профилактики относятся меры, направленные на предотвращение, заблаговременное предупреждение действия факторов, отрицательно влияющих на формирование личности и поведение подростков, устранение источников возможных негативных влияний, компенсацию негативных последствий социальных процессов. Например, выявление неблагополучных в воспитательном отношении семей, компенсация недостатков семейного воспитания, помощь в бытовом, трудовом устройстве несовершеннолетних, обеспечение досуговой занятости.

Профилактика правонарушений несовершеннолетних, чтобы быть эффективной, должна осуществляется посредством комплекса мер различного характера и направленности (в том числе, мерами административного предупреждения, пресечения, наказания, административно-процессуального обеспечения). Только на основе системного подхода можно воздействовать на сознание, социальные процессы и явления, порождающие противоправное поведение несовершеннолетних либо способствующие их проявлениям.

Представляется, что определение несовершеннолетних, с которыми необходимо осуществлять индивидуальную профилактическую работу, страдает неточностью. Ст. 1 закона о профилактике дает слишком широкое понятие несовершеннолетнего: «лицо в возрасте до 18 лет». Поскольку нижняя граница возраста не определена, постольку можно предположить, что речь идет о времени с момента рождения и до достижения 18 лет. Поэтому нельзя не согласиться с Палеховой Т.В., которая считает, что было бы целесообразнее закрепить положение, в соответствии с которым выделить две возрастные группы: «малолетние» - лица, не достигшие возраста четырнадцать лет (как это сделано в ч. 1 ст.28 ГК РФ) и «несовершеннолетние» - лица, которым исполнилось четырнадцать лет, но не исполнилось восемнадцать (ч. 1 ст. 26 ГК РФ, ч. 1 ст. 87 УК РФ) Палехова Т.В. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по профилактике преступлений. Дис. к.ю.н. М., 1998г. С.96. . В соответствии с такой градацией следовало бы точно определить субъектов, осуществляющих профилактическую деятельность с той или иной группой. В частности, необходимо определить нижний возрастной предел, с достижением которого, лицо может быть объектом воздействия со стороны органов внутренних дел. Существующая в настоящее время неопределенность позволяет утверждать, что ПДН могут осуществлять индивидуальную профилактическую работу с любыми возрастными группами лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста (т.е. с момента рождения до совершеннолетия).

Страницы: 1, 2, 3