Актуальные проблемы конституционно-правового развития в России

При разработке концепции правового госу-дарства необходимо вновь и по существу вернуть-ся к вопросу о правовом обеспечении конституци-онного права и реального доступа граждан к офи-циальной информации, учесть отечественный и зарубежный опыт. Как известно, приоритет раз-работки принципов и принятия законов о доступе граждан к информации принадлежит скандинав-ским странам.

Анализ зарубежного законодательства позво-ляет выделить следующие принципы обеспече-ния доступа граждан к официальной информа-ции Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.62-63.:

1) акты, регулирующие доступ граждан к ин-формации, являются конституционными;

2) объект законов - административная инфор-мация (информация правительственных учреж-дений всех уровней, именно она называется офи-циальной информацией);

3) вся официальная информация, за опреде-ленным исключением доступна для прессы, науч-ных учреждений, политических партий, граждан;

4) информация, считающаяся секретной, пере-числяется в отдельном специальном норматив-ном акте, принимаемом высшим законодатель-ным органом;

5) право доступа к информации распространя-ется не только на граждан, но и на иностранцев, проживающих на законном основании на терри-тории страны;

6) ведомственная конкретизация секретных данных допускается лишь в исключительных слу-чаях с условием ее утверждения высшим законо-дательным органом;

7) гражданин имеет право доступа к своему личному делу, хранящемуся в государственных органах, а также право на внесение поправок в искаженную информацию о нем;

8) гражданин имеет право сделать копию с лю-бого, интересующего его документа;

9) гражданин имеет право требовать любую информацию без указания причин своего интере-са,

10) гражданин имеет право обращаться в суд за защитой нарушенного права на доступ к инфор-мации, а бремя доказывания секретности инфор-мации лежит на правительственных органах;

11) гражданин имеет право требовать инфор-мацию как лично, так и заочно;

12) должностные лица обязаны предоставить информацию; отказ в предоставлении информа-ции должен быть обоснован исключительно в письменном виде со ссылкой на требования зако-нодательства; письменный отказ является осно-ванием для апелляции к вышестоящим органам, омбудсмену, административным судам;

13) решения административных судов, а также омбудсмена (по несекретным документам), явля-ются окончательными и подлежащими исполне-нию; определены юридические процедуры и га-рантии восстановления нарушенного права до-ступа к информации;

14) определены порядок и сроки публикации как несекретных, так и секретных документов, утративших секретность за давностью.

Законодательное закрепление этих принципов в разных странах имело свои особенности. Среди ключевых вопросов всегда вставал следующий: что считать открытой и секретной информацией, и как это отражать в законодательстве. Здесь вы-деляются два подхода. Шведско-финский подход предполагает секретность определенной инфор-мации, требует издания отдельного акта, в кото-ром указан список всех секретных документов, считает всю остальную информацию доступной для граждан. Датско-норвежский подход не тре-бует издания отдельного акта о секретных доку-ментах, предполагает дискреционное законода-тельство и оставляет свободу усмотрения в этом вопросе государственным органам и служащим Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.63.. По-разному обеспечено право апелляции: выше-стоящему чиновнику, омбудсмену, в администра-тивный суд - в Норвегии; вышестоящему чинов-нику, в независимые организации, в суд - во Франции; отсутствие у граждан права подачи апелляций в суд и независимые организации - в Нидерландах, в Финляндии - у иностранцев.

Опыт разработки законодательства о доступе граждан к информации обнаружил и некоторые недостатки. Так, законодательство гарантирует доступ исключительно к информации государст-венных правительственных органов, оставляя за пределами регулирования информацию предста-вительных и судебных органов, документов поли-тических партий. Законодательство регулирует доступ к уже принятым решениям, но ничего не говорит о праве доступа граждан к проектам ре-шений исполнительных органов власти. Практи-чески во всех законах об информации, за исклю-чением датского и японского, речь идет лишь о документах (т.е. об информации на бумажных но-сителях), в то время как доступ к информации на других носителях не урегулирован. К недостат-кам можно отнести и большое поле для усмотре-ния правительственных органов ввиду отсутствия какого-либо специального акта о секретной ин-формации (Дания, Франция, Нидерланды). Кроме этого, законодательный акцент сводится к обес-печению доступа граждан к информации о себе самом, к своему личному досье, хранящемуся в государственных органах.

В последнее время в связи с упростившимся до-ступом в Интернет и созданием сайтов, принадле-жащих правительственным органам, официаль-ная информация действительно все больше и больше раскрывается, а деятельность этих орга-нов становится прозрачной. Однако необходимо иметь в виду, что создание, наполнение и поддер-жание информационных сайтов органов исполни-тельной власти в нашей стране законодательно не регулируется, и в данном случае речь идет только о доброй воле Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.63.. Для обеспечения же реаль-ной открытости государства, квалифицированно-го участия граждан в управлении, ознакомления граждан с проектами решений для последующе-го осознанного выбора, о чем упоминал в своем выступлении на Гражданском Форуме (ноябрь 2001 г.) Премьер-министр Правительства России М.М. Касьянов, необходимо создавать законода-тельные гарантии права доступа граждан к офи-циальной информации, свободного от усмотре-ния правительственного чиновника Там же..

Задача гражданского общества состоит в ре-альном ускорении этого процесса, поскольку об-ратный процесс (обеспечение всеобъемлющего доступа государства к информации о гражданах и обществе) никогда не останавливался и всегда обеспечивался всей мощью государства. Осозна-ние этого факта приводит к необходимости со-здания правовых гарантий защиты граждан и гражданского общества от незаконного вмеша-тельства со стороны государства. Поэтому разра-ботка информационного законодательства для открытого государства включает в себя два не-равнозначных потока: законодательство о досту-пе граждан к информации и законодательство о доступе государства к информации о гражданах. Там, где гражданское общество уже создано, оно старается защитить себя, частную жизнь граждан от вмешательства со стороны государства. Так, в Германии принят Закон о защите данных, закреп-ляющий, что обладание информацией о гражда-нах представляет собой социальное насилие, и го-сударство не имеет права собирать какие-то све-дения за спиной гражданина.

3. Политические партии. Общественные объе-динения. Избирательный процесс.

Гражданское об-щество является предпосылкой правового госу-дарства. Если открытость - лишь одно из условий существования гражданского общества, то сво-бодные выборы способствуют формированию правового (открытого) государства в той степени, в какой они обеспечивают представительный характер вы-борных органов. Если гражданское общество предполагает инициативность и активность граж-дан, общественных объединений, наличие меха-низмов и способов реализации своих задач, инте-ресов и достижения целей, то открытое государ-ство предполагает информационную открытость и возможность реализации усилий гражданского общества через структуры государства. Откры-тое государство должно быть, соответственно, структурно и функционально построено, иметь каналы, через которые общество может оказы-вать достаточное влияние на поведение государ-ства. Открытое государство предполагает «про-зрачность» работы государственных органов, возможность общества отслеживать позиции фракций и депутатов, ход принятия решений и контролировать их исполнение Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.64..

Основным каналом передачи импульсов от гражданского общества к государству являются политические партии, которые составляют важ-ный сегмент гражданского общества и, одновре-менно, часть государства в той мере, в какой их представители посредством выборов и других легитимных процедур (формирование правительст-ва) становятся членами законодательных и ис-полнительных органов власти. Развитая много-партийность способствует структурированному выражению интересов и политической воли.

Партии являются частью системы обратной связи между органами представительной власти и населением. Партии - это политические единицы активной части общества, организовавшиеся, в том числе идеологически, для борьбы за власть и для управления (участия в управлении) общест-вом и государством. Межпартийная борьба, осо-бенно интенсивная в период выборов, в немалой степени способствует информированию граждан о политических деятелях, работе органов власти. Участие соперничающих партий в контроле над процессом выборов через своих сторонников в избирательных комиссиях, наблюдателей, упол-номоченных представителей также является фактором достижения прозрачности избиратель-ного процесса, ибо дает возможность отмечать и предотвращать нарушения законодательства и искажение волеизъявления избирателей. Более широкие возможности для открытого диалога с обществом, следовательно, и для положительно-го воздействия на процесс формирования откры-того государства, имеют партии, чьи представи-тели вошли в законодательные органы, в особен-ности партии, которым удалось сформировать свои партийные фракции в выборном органе. Та-ким образом, открытость государства может из-меряться, в частности, мерой влияния на него по-литических партий и мерой демократичности вы-боров, под которой подразумевается степень адекватности состава представительных органов волеизъявлению избирателей.

Но с представительностью дела обстоят не-благополучно, и это ослабляет демократическое государственно-общественное устройство. Так, несколько лет назад была развернута атака на пропорциональную систему выборов как недо-статочно демократическую. А ведь она, даже при 5%-ном барьере обеспечивает гораздо более адекватную представительность, нежели мажо-ритарная. В первом (пропорциональном) случае неучёт поданных голосов может максимум со-ставлять 49% (так было на выборах в Государст-венную Думу в 1995 г., в 1999 г. - 17%; в обоих случаях это было следствием 5%-ного барьера, но не самой пропорциональной системы). Потери голосов в мажоритарной части на выборах 1995 г. превысили 70%, а в 1999 г. - 66% Подсчеты сделаны по данным, опубликованным в «Вест-нике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». 1996. № 3, 4; 2002. № 1.. Иначе говоря, государство «старается» сузить влияние избира-телей на свою деятельность уже на этапе форми-рования представительных органов, не говоря уже о том, что Государственная Дума не имеет конституционной возможности адекватно влиять на формирование правительства.

По моему мнению, президентское формирование правительства ограничивает реализацию принципа многопар-тийности гражданского общества: для избирате-лей - система многопартийная, однако при фор-мировании правительства - внепартийная (даже партии, имеющие большинство, фактически не имеют возможности делегировать своих предста-вителей в правительство). В результате, учиты-вая значимость исполнительной власти в государ-стве, существенно уменьшается ответственность партий перед избирателями. Партии могут ска-зать: мы принимали хорошие законы, а прави-тельство их реализовало плохо; в нем наших представителей нет, мы никого туда не делегиро-вали, поэтому парламент и партии не несут политической ответственности за работу правитель-ства Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.64-65..

Несмотря на то, что правительство форми-руется внепарламентским способом (это снижает роль партий в становлении открытого государст-ва), партийные фракции имеют некоторые воз-можности для осуществления парламентского контроля за правительством. К таким рычагам относятся, в частности, депутатские запросы, «правительственный час», рассмотрение вопро-сов, связанных с доверием Правительству, фор-мирование различного рода комиссий для незави-симых депутатских расследований. Цель подоб-ных мероприятий - получение достоверной информации по интересующим общественность вопросам, однако процесс доведения полученных сведений до населения все еще поставлен плохо.

Таким образом. Государственная Дума в до-статочной мере не представляет выраженную во-лю избирателей (представительство избирате-лей); члены правительства, в свою очередь, не яв-ляются политически ответственными перед парламентом и избирателями в целом, обратная связь между ними работает плохо. С точки зрения концепции открытого государства, это означает, что один из важнейших каналов влияния граж-данского общества на деятельность государства через партии и выборы во многом перекрыт. Здесь нельзя не напомнить, что политические партии нужны не только для того, чтобы избира-тели имели возможность выбора, но и для реали-зации политической ответственности, дабы изби-ратели поощряли своими голосами на следующих выборах одни партии и отказывали в поддержке другим. И, таким образом, могла бы быть реали-зована политическая ответственность.

Ибо пока политический деятель представляет самого себя, ответственность может быть уголовной, админи-стративной, но не политической. Только через партию и партийную фракцию, которая дорожит своим авторитетом, желает на следующих выбо-рах получить, по крайней мере, не меньше голо-сов (мандатов), чем на предыдущих, возможен контроль за депутатом, членом правительства, иным должностным лицом. Ибо ценность автори-тета партии является достоянием других ее чле-нов, да и сам депутат может быть вновь избран почти всегда лишь с помощью своей партии. По-средством такого механизма срабатывает поли-тическая ответственность. Без него дело может свестись к бесконечной смене лиц на политико-государственной арене, а определенная группа политической элиты будет в разных модифика-циях продолжать реализовывать некую свою (фактически авторитарную) политическую ли-нию Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.65..

Поэтому совершенствование всех звеньев формирования существующей политико-государственной системы - актуальное средство продви-жения государства к его открытости. Такое со-вершенствование потребует некоторых измене-ний в Конституции или принятия иных законодательных актов, создания политических парламентских обычаев. Например, Президент, имея согласие Государственной Думы на назначе-ние премьер-министра, поручает формирование состава правительства партии, получившей на выборах наибольшее число голосов (мандатов), или другой партии, если ее готово поддержать большинство депутатов. Чтобы решить пробле-му возможно полного учета воли избирателей при формировании депутатского корпуса, возмо-жен переход к системе «открытого партийного списка» Цит. по: Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.65.. В этом случае каждая партия во всех 450 округах выдвигает кандидатов, голосование проходит в округах по конкретным кандидатам, а итоги подводятся почти как при пропорциональ-ной системе без всяких процентных ограничений: по каждой партии суммируются голоса за ее кан-дидатов во всех округах; партия получает соот-ветствующее число мандатов и вручает их тем своим кандидатам, которые добились в своих ок-ругах относительно большего успеха.

Наряду с партиями фактором открытого госу-дарства могут стать общественные объединения. Их сила в многочисленности и разнообразии вы-ражаемых ими интересов, а слабость в том, что они мозаичны и почти не связаны друг с другом. Предстоит найти механизмы продвижения к оп-ределенной системности. С этой целью в конце 2001 г. по инициативе Президента РФ был созван «Гражданский форум» с участием всего спектра общественных объединений. В результате разго-вора о путях укрепления гражданского общества было рекомендовано создавать при министерст-вах общественные наблюдательные советы. Это еще одна форма проникновения структур граж-данского общества в государственный аппарат Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.65.. Такой структурой являются и создаваемые реги-ональные комиссии по помилованию. Сюда же можно отнести мировых судей и суды присяжных.

В целом, учитывая роль выборных органов и выборов в концепции открытого государства, не-обходимо Там же., во-первых, дальнейшее реформирова-ние порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (в рамках Конститу-ции) на основе прямых выборов избирателями из числа кандидатур, выдвигаемых региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти. Во-вторых, отстаивать принципы формирования Конституционного со-брания, которые обеспечивали бы сходство с по-рядком выборов и формированием палат парла-мента, а также сочетание государственного (пу-тем вхождения депутатов и членов палат) и общественного начала (по одному представителю от всех общероссийских общественных полити-ческих объединений). В-третьих, повышать пра-вовую культуру избирателей и организаторов вы-боров на основе государственных и обществен-ных программ. В-четвертых, добиться создания современной политической инфраструктуры вы-боров в соответствии с деятельностью современ-ных политических партий парламентского типа. В-пятых, принять комплекс мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании всеми средствами массовой информа-ции, реализации права человека и гражданина на поиск и распространение правдивой информации о выборах, кандидатах, политических партиях и их предвыборных платформах (программах). В-шестых, развивать избирательное законода-тельство опережающими темпами по отношению к сроку выборов с тем, чтобы участники выборов имели возможность для обращения в Конститу-ционный Суд РФ с запросом о конституционности Закона о выборах или отдельных его положений, что позволит снять недоверие к правовой основе выборов и легитимности результатов выборов. В-седьмых, сформировать обновленную систему стандартов (на базе международных) в области организации избирательного процесса, которая исключит «двойные» стандарты в оценке выбо-ров и их результатов Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.66..

4. Языковые, национально-культурные отноше-ния и открытое государство

Создание открытой публичной организации политической власти предполагает выявление реальных угроз общест-ву. Одна из них - формирование в ряде субъектов Федерации так называемой этнократической мо-дели власти, в рамках которой немаловажную роль играет язык «титульных наций», получив-ший законодательное закрепление в качестве го-сударственного языка соответствующих субъек-тов Российской Федерации Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.67.. Как свидетельствует практика, введение государственного языка, хотя частично и способствует развитию национально-го языка, но в гораздо большей мере сказывается на состоянии и развитии межнациональных отно-шений. Порой требования к обязательному его знанию не соотносится с его функциональными возможностями и национальным составом насе-ления. Отсутствие гражданского согласия в обла-сти языковых отношений непосредственно ска-зывается на состоянии открытости общества и государства. В этой связи для демократического развития общества и государства чрезвычайно важно удержание единого языкового пространст-ва не только за счет более мощной технической оснащенности федеральных (общегосударственных) средств массовой информации, но и за счет вещания последних на языках всех наиболее крупных этнических общностей.

Одним из способов предотвращения межнаци-ональных конфликтов, сохранения межнацио-нального согласия (консенсуса) является созда-ние национально-культурных автономий (НКА), призванных удовлетворять главный жизненный интерес национальностей - сохранение их нацио-нальной идентичности путем предоставления им возможностей для изучения и усвоения родного языка, своей культуры и истории, сохранения своего национального самосознания при уваже-нии других народов и их культур Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.67.. НКА - самоде-ятельная и самоуправляющаяся организация для решения данных задач как с использованием соб-ственных интеллектуальных, духовных и матери-альных ресурсов, так и с материальной и органи-зационной помощью государства. Закон РФ «О национально-культурной автономии» предус-матривает формирование Консультативных со-ветов НКА при исполнительных органах власти всех уровней. Таким образом, НКА выступает как один из каналов вхождения гражданского об-щества (его национальных сообществ) в федера-тивное государство. Чем более органы государст-ва будут открыты для взаимодействия с НКА, тем более стабильными будут межнациональные от-ношения. Развитие канала этой связи - один из способов расширения открытости государства, через который власти будут получать информа-цию не только о положении отдельных нацио-нальностей, их взаимоотношениях, но и общества в целом, регулировать эту область жизни.

Межнациональные конфликты могут являть-ся определенным инструментом в политике: как средство борьбы за власть, либо удержания влас-ти, либо как инструмент геополитического со-перничества (подтверждением являются чечен-ские события последних лет). Опираясь на прин-цип легитимности власти, предстоит разрешать межнациональные конфликты преимущественно путем переговоров, политических компромиссов и других консенсуальных технологий Там же..

Заключение

Создание правового государства необходимо для гармонизации общественных отношений, что невозможно без адекватного правового регули-рования. Проблема открытого правового государства акту-альна для современной цивилизации См.; Острем В. Смысл американского федерализма. М., 1994. С. 80-85. . Концеп-ция открытого государства является одним из проявлений относительно новой области научно-го познания политико-правовой действительнос-ти: юридической политологии.

Предметная область, теоретико-методологи-ческий инструментарий и понятийный аппарат конституционного права носят междисципли-нарный характер. Современное конституционное право, в политиче-ской системе, уделяет внимание политико-правовым аспектам разделения властей и демократии, соотношению легальности и легитимности политической влас-ти, политико-правовым режимам, значению пра-ва и правовых институтов в политической модер-низации и политическом развитии, политической роли судов (особенно конституционных и верхов-ных), правам и свободам человека, прежде всего политическим, нормативно-правовым факторам участия граждан в политике и в управлении делами общества и государства, правовым основам пуб-личного (административно-политического) уп-равления, политико-правовой и электорально-правовой культуре, избирательного права и изби-рательного процесса, взаимовлиянию выборов, избирательных систем и политических партий, юридическим средствам разрешения политичес-ких и иных конфликтов Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.68..

Проблемы властно-государственной организа-ции общества, соотношения права и политики, политических, юридических и неюридических норм, роли судов в обеспечении демократии, прав и свобод человека и гражданина, юридических норм и процедур в предотвращении и разрешении политических конфликтов, значения конституци-онного и административного права в политико-административном управлении находятся в цент-ре политической науки.

На мой взгляд, вслед за возвращением в орбиту политологии проблема-тики государства и иных политических институ-тов, развивается и «новый нормативизм», в рам-ках же юриспруденции усиливаются процессы становления «нового политологизма». В новом нормативизме формируется и концепция правового государства. Концепция правового государ-ства ориентирована на поиски политико-юриди-ческих составляющих открытой, прозрачной, публичной и эффективной организации полити-ческой власти, тесно связанной с гражданским об-ществом Лысенко В.И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.68..

Список использованной литературы