Актуальные вопросы управления автономным учреждением

Определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено на: мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами; предоставление бюджетных ресурсов образовательным учреждениям исходя из оценки качества образовательных услуг и иных показателей оценки эффективности образовательной деятельности учебного заведения; обеспечение учебных заведений объемом бюджетных ресурсов, достаточным для осуществления образовательной деятельности и финансирования программ развития; обеспечение самостоятельности учебных заведений в распределении бюджетных ассигнований между кодами бюджетной классификации [35, с. 11].

Порядок формирования задания федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, определяется с учетом требований Положения, утвержденного Постановлением № 182. Согласно Положению о формировании задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения учредитель, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, определяет виды услуг, показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) услуг (выполнения работ), а также порядок, условия и результаты государственных услуг (работ), оказываемых федеральным автономным учреждением.

Статья 69.2 Бюджетного кодекса предусматривает многовариантный характер содержания государственного задания. Предполагается, что такой же многовариантный характер должен носить и механизм бюджетного финансирования государственного задания, устанавливаемого для автономных и бюджетных учреждений.

Объем финансового обеспечения задания учредителя не должен ставиться в зависимость от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения при условии, что автономное учреждение создано путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Исходя из этого положения порядок формирования задания и определение размеров его финансового обеспечения на оказание услуг (выполнение работ) для автономного учреждения действуют и для бюджетных учреждений.

Совершенно по-разному для каждого из этих типов учреждений решаются вопросы по финансовому обеспечению содержания имущества, развития учреждений и т. д.

Финансовое обеспечение содержания федерального имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных бюджетных учреждений, должно осуществляться в действующем порядке, поскольку установленная нормативными документами регламентация порядка финансового обеспечения содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества касается лишь автономных учреждений [38, с. 17].

В отношении автономного учреждения в соответствии с Законом № 174-ФЗ (п. 3 ст. 4) учредитель осуществляет: финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке.

В отличие от бюджетных учреждений, которым бюджетные ассигнования на выполнение задания по оказанию услуг доводятся в составе утвержденной бюджетной сметы, автономному учреждению бюджетные ассигнования на выполнение задания выделяются учредителем едиными суммами в форме следующих субсидий: на возмещение затрат по оказанию услуг (выполнению работ); на возмещение затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, а также расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; на обеспечение программ развития автономного учреждения; с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания. Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества [37, с. 40].

Сверх объемов заданий и обязательств автономное учреждение вправе также по своему усмотрению оказывать услуги (выполнять работы), относящиеся к основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным законодательством.

Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг

Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться на нормативной основе.

Так, например, формирование задания учредителя федеральным автономным учреждениям профессионального образования на основе нормативного финансирования призвано обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, достаточным для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставляемых учебному заведению, определяется уровнем норматива подушевого финансирования и численностью обучающихся в образовательном учреждении.

По мере роста среднегодового контингента автономного образовательного учреждения уровень затрат на одного студента сокращается за счет снижения уровня условно постоянных и постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива финансирования обеспечивает автономным образовательным учреждениям формирование чистого дохода за счет экономии бюджетных средств. Определение объема задания учредителя на основе норматива подушевого финансирования сопряжено с ответом на вопрос, какова нормативная численность контингента, при которой нормативное подушевое финансирование позволяет обеспечить безубыточность деятельности федерального автономного образовательного учреждения в части оказания государственных образовательных услуг начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Под нормативной численностью обучающихся понимается среднегодовая численность базового контингента (среднегодовая численность студентов, обучающихся очно по образовательным программам начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования), подготовка которых осуществляется в соответствии с государственным заданием [46].

Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения (п. 1 ст. 20 Закона 174-ФЗ). Следовательно, утвержденный главным распорядителем средств федерального бюджета порядок определения нормативных затрат на оказание услуги одного вида не может различаться для федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений. В связи с этим нормативно-правовым актом федерального органа исполнительной власти должен утверждаться единый порядок определения нормативных затрат на оказание услуг.

Бюджетным кодексом (статья 69) предусматривается выделение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Наибольший интерес при формировании и финансовом обеспечении задания учредителя представляет вопрос включения в состав задания научно-исследовательских работ.

Составной частью задания учредителя может быть выполнение научно-исследовательских работ, поскольку согласно Закону № 174-ФЗ учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью, в состав которой входит и научно-исследовательская деятельность. Структура задания учредителя должна включать помимо оказания услуг и содержания имущества еще и дополнительную часть "выполнение работ", которая формируется в соответствии с перечнем таких работ, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере, в установленном учредителем порядке.

При этом порядок финансового обеспечения затрат на выполнение научно-исследовательских работ как автономными учреждениями, так и бюджетными учреждениями, например, образовательными, в рамках государственного задания учредителя должен быть единым.

Как уже было отмечено, учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Законом об автономных учреждениях предусмотрено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества и денежных средств, находящихся у государственного (муниципального) учреждения. Имущество, в том числе денежные средства, передаваемое автономному учреждению при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа [45].

Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов автономного учреждения на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредитель не осуществляет.

Финансовое обеспечение содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения осуществляется на основе: нормативов затрат на содержание недвижимого имущества; нормативов затрат на содержание особо ценного движимого имущества; нормативов затрат на уплату налогов.

Учредитель, устанавливая задания для автономного учреждения в соответствии с его уставной деятельностью, осуществляет и финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансирование расходов на развитие автономного учреждения должно осуществляться в форме субсидий из соответствующего бюджета [43].

Задание учредителя отражает объем действующих расходных обязательств Российской Федерации по оказанию государственных образовательных услуг и действующих расходных обязательств Российской Федерации по предоставлению отдельных трансфертов населению.

Таким образом, деятельность автономного учреждения должна быть определена посредством детального перечня оказываемых услуг и выполняемых работ, что обеспечит объективность оценивания учредителем выполнения задания. Это в полной мере соответствует требованию о предоставлении высокой степени финансовой самостоятельности автономного учреждения с сохранением его ответственности перед учредителем за результаты своей деятельности по выполнению задания.

К компетенции учредителя в области управления автономным учреждением относятся, в частности, утверждение его устава и изменений к нему, реорганизация и ликвидация, а также изменение типа учреждения, назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, рассмотрение и одобрение предложений руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств (статья 9 Закона № 174-ФЗ).

2.2 Органы автономного учреждения

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 174-ФЗ структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными федеральными законами. Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьёзной проработки этой части устава.

Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и другие). При этом указание на общее собрание (конференцию) работников в числе органов автономного учреждения появилось в тексте закона по настоянию Профсоюза и необходимо обеспечить сохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении [44].

Для обеспечения соблюдения соответствия деятельности автономного учреждения целям, указанным в его уставе, создается наблюдательный совет. Наличие наблюдательного совета в организации управления учреждениями - явление новое и предполагает оно, в частности, что наиболее значимые решения будут приниматься не единолично руководителем, а коллегиально, с тем, чтобы оградить автономное учреждение от негативных последствий принятого решения. Наблюдательный совет - это коллегиальный орган. В его состав согласно статье 10 может входить не менее пяти и не более одиннадцати членов.

В состав наблюдательного совета входят представители учредителя, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В наблюдательный совет могут также входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения.

Законом № 174-ФЗ установлены следующие дополнительные требования к представительству и ограничения в отношении участия отдельных категорий лиц в наблюдательном совете автономного учреждения: 1)количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления, включая представителей учредителя, в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета; 2)количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета; 3)руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета.

Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета неограниченное число раз. Лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, не могут входить в состав наблюдательного совета. Автономное учреждение не вправе выплачивать членам наблюдательного совета вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета. Члены наблюдательного совета могут пользоваться услугами автономного учреждения только на равных условиях с другими гражданами.

Решение о назначении членов наблюдательного совета или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем. Решение о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий принимается в порядке, предусмотренном уставом автономного учреждения.

Полномочия члена наблюдательного совета могут быть прекращены досрочно:

1) по просьбе члена наблюдательного совета;

2) в случае невозможности исполнения членом наблюдательного совета своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев;

3) в случае привлечения члена наблюдательного совета к уголовной ответственности.

Полномочия члена наблюдательного совета, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях, также могут быть прекращены досрочно в случае прекращения трудовых отношений.

Вакантные места, образовавшиеся в наблюдательном совете в связи со смертью или досрочным прекращением полномочий его членов, замещаются на оставшийся срок полномочий наблюдательного совета автономного учреждения.

Председатель наблюдательного совета избирается на срок полномочий наблюдательного совета из числа его членов простым большинством голосов. Представитель работников автономного учреждения не может быть избран председателем наблюдательного совета. Председатель организует работу наблюдательного совета, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола. В отсутствие председателя его функции выполняет старший по возрасту член наблюдательного совета, за исключением представителя работников автономного учреждения.

В зависимости от установленных статьей 11 Закона № 174-ФЗ полномочий наблюдательного совета могут быть выделены четыре группы вопросов, относящихся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения. Первая группа вопросов предусматривает: наблюдательный совет рассматривает и дает рекомендации учредителю автономного учреждения по следующим вопросам:

1) предложения учредителя или руководителя о внесении изменений в устав автономного учреждения; 2) предложения учредителя или руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; 3) предложения учредителя или руководителя о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации; 4) предложения учредителя или руководителя об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления; 5) предложения руководителя об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом, в качестве учредителя или участника; 6) предложения руководителя о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение вправе распоряжаться только с согласия учредителя. Решение по перечисленным вопросам принимает учредитель автономного учреждения.

Вторая группа вопросов такова: наблюдательный совет рассматривает и дает заключение по следующим вопросам: 1) предложения руководителя о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета; 2) проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения (копия проекта плана направляется учредителю). По перечисленным вопросам решение принимает руководитель автономного учреждения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7