Анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации

Из этого следует, что юридически не урегулирована и процедура о социальных гарантиях членам семьи умершего Президента и их материальном обеспечении. Такая норма в указанном Законе есть, но ведь она адресована семье того Президента, который умер после предоставления ему и членам его семьи гарантий (ст. 2 ч. 3) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 407-408.

Так же, считаю, что в Конституции РФ не до конца решен вопрос на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента РФ. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства (ч. 3 ст. 92 Конституция РФ), что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным.

В основном Законе РСФСР 1978 г. в Статье 121-11 этот вопрос, по-моему мнению, был представлен шире. «В случае отрешения Президента РФ от должности, отставки Президента РФ осуществления им своих полномочий, а также в случае смерти Президента РФ полномочия Президента РФ исполняет вице-президент РФ. В случае невозможности исполнения полномочий Президента РФ вице-президентом РФ они переходят последовательно к Председателю Совета Министров РФ, Председателю Верховного Совета РФ.»

В США для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не оказалась без главы исполнительной власти, в 1947 г. был принят Закон о преемственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и 1966 гг.). В нём была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, государственный секретарь и далее все руководители департаментов по хронологии создания этих департаментов. Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия / М.В. Баглай. - М. : Норма. 2008. Стр. 117 - 118..

В Конституции РФ указано только одно лицо, уполномоченное замещать главу государства, что создает тем самым реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать.

Хочется отметить коллизии замещения Президента Председателем Правительства, при котором не срабатывает ряд весьма важных конституционных механизмов. Заблокированной оказывается возможность реализации Правительства РФ предоставленного статьей 134 Конституции РФ права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции, поскольку сам Председатель Правительства, как и.о. Президента, этого права Конституцией лишен ч. 3 ст. 92 Конституция РФ, а Правительство не может пользоваться своими полномочиями отдельно от своего главы. Проблематичным в этой ситуации становится право думского запроса Председателю Правительства ч. 1 ст. 13 Федеральный закон от 08 мая 1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74, поскольку он одновременно исполняет обязанности главы государства, которому запрос не может быть адресован.

Трудно представить и политическую ответственность Правительства, возглавляемого исполняющим обязанности главы государства: естественно, что замещающий Президента не может отправить в отставку федеральное правительство, которое он же и возглавляет п. «в» ст. 83 Конституция РФ. В этих условиях думский вотум недоверия, как и запрос этого доверия самим Правительством, лишается смысла. Заблокированным при рассматриваемой модели исполнения обязанностей главы государства оказывается и право Президента отменять акты Правительства, поскольку он это Правительство одновременно возглавляет ст. 33 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Таким образом, вероятно, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они, помимо Председателя Правительства, должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации (учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента ч. 1 ст. 14 Регламент Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32 Ст. 3336 ) и во вторую - главой федерального Правительства.

2 Конституционно-правовая процедура отставки

Президента Российской Федерации

Отставка главы государства может быть только добровольной, учитывая его высокий конституционный статус и занимаемое место в государственной иерархии, исключающее подчинение кому-либо. Под отставкой Президента Конституция РФ понимает добровольное прекращение главой государства своих полномочий, то есть самоотставку.

В основе отставки могут лежать различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 403.

Добровольная отставка не исключает существование причин, побуждающих главу государства сложить полномочия. Наличие побудительных причин отставки, в том числе неблагоприятных обстоятельств, затрудняющих исполнение президентских полномочий, не исключает, однако, добровольности отставки. Отставка считается добровольной, если решение о прекращении исполнения своих полномочий глава государства принимает вполне самостоятельно, обладая свободой юридической воли, и независимо от других.

Подобная процедура позволяет президенту «красиво уйти со сцены» во многих случаях: по причинам личного характера, не подлежащих разглашению, в случае, когда сложная процедура отрешения не доведена до конца, а отношения с высшими органами государственной власти создают «нерабочую» обстановку и т.д.

Отставка может рассматриваться как почетная, но для этого необходимо обозначить ее причины, как это предусмотрено в отношении судей Ст. 15 Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26.06.1992 N 3132-1 // Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст.  1792;.

Конституции некоторых государств отставку как одно из оснований досрочного прекращения полномочий главы государства предусматривают прямо. Например, ч. 1 ст. 34 Конституции Греции Конституции государств Европы: В 3 т. Т 1 // - М.: Издательство НОРМА, 2001.; стр. 659, ч. 1 ст. 14 Конституции Ирландии Там же. Стр. 790, ч. 1 ст. 131 Конституции Португалии Конституции государств Европы: В 3 т. Т 2 // - М.: Издательство НОРМА, 2001.; Стр. 787, ст. 86 Конституции Италии Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие // - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2009.; Стр. 268, п.6 раздел 1 ст. 2 Конституции США Там же. Стр. 322 и др.

Конституции других государств, напротив, предусматривают ее косвенно, достаточно широко формулируя положения статей, посвященных досрочному прекращению полномочий президента. Например, в ст. 57 Основного Закона ФРГ подчеркивается, что «полномочия Федерального Президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются президентом Бундестага» Там же. Стр. 173. В Конституции Франции в ст. 7 говорится о том, что если пост Президента по какой бы то ни было причине окажется вакантным или Конституционный Совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатирует обстоятельства, препятствующие Президенту осуществлять свои функции, то они… временно возлагаются на председателя Сената» Там же. Стр. 79.

Конституция РФ не предусматривает процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента и не регулирует процедуру отставки - перед кем Президент должен заявить о своей отставке, получает ли эта акция какое-либо правовое оформление, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства, как быть, если и последний по каким-либо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 403.

Недостаточность конституционного регулирования отставки, препятствует реализации этого института. Учитывая возможность насильственного принуждения к отставке, последняя должна иметь юридические удостоверения ее добровольности. Очевидно, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности его отставки.

В этой связи интересен опыт законодательного регулирования отставки Президента в Азербайджанской Республики. В соответствии с ст. 117 Конституции Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов.Вып.2 -М.: Манускрипт, Юрайт,1998.; стр. 81 этого государства при уходе в отставку Президента соответствующее заявление представляется им в Конституционный суд Азербайджанской Республики, который, удостоверившись, что Президент подал заявление об отставке лично и добровольно, принимает решение о принятии отставки. В этом случае именно с момента провозглашения решения Конституционного суда полномочия Президента считаются прекращенными в связи с его отставкой Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 27.

В Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены по заявлению об отставке, сделанному им на совместном заседании палат Жокорку Кенеша (ст. 50 Конституции Кыргызстана Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов.Вып.2 -М.: Манускрипт, Юрайт,1998.; стр. 287). Отставка Президента Беларуси принимается нижней палатой Парламента - Палатой Представителей Национального Собрания (ст. 87 Конституции Беларуси Там же. Стр. 154).

Поскольку в Российской Федерации ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы такого рода, рассмотрим, как на практике была оформлена отставка Президента Б.Н. Ельцина.

Президент обратился по телевидению и радио с обращением к жителям России 31 декабря 1999 г., в котором сообщил о своём уходе в отставку. В тот же день он подписал Указ № 1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации» СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 109. В этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что в соответствии с пп. 2, 3 ст. 92 Конституции полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации» СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 110, подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г.

Анализ правовых актов и действий, совершенных Президентом 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой, лишний раз убеждает в необходимости законодательного регулирования соответствующих процедур. Скажем, в, казалось бы, имеющем ключевое значение для досрочного прекращения полномочий Президента по рассматриваемому основанию Указе № 1761 содержится лишь общая ссылка на ч. 2 ст. 92 Конституции, в которой, как уже упоминалось выше, предусмотрены все три основания досрочного прекращения полномочий Президента, а сам термин «отставка» не упоминается ни в названии Указа, ни в его тексте. Таким образом, из содержания Указа Президента Российской Федерации № 1761 от 31 декабря 1999 г. даже не вполне понятно, по какому основанию досрочно прекращены полномочия главы государства Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 27.

Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через телерадиоканалы не достаточно Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 403.

Возникает и такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия - переход исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 27.

Как считает С.Г. Колбая: «При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Думается, что вполне уместным было бы закрепление аналогичных положений и в отношении ухода главы государства с поста» Колбая С.Г. Отставка президента // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. Стр. 30.

По мнению О.В. Брежнева «соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, ибо Конституция (п. «д» ч. 1 ст. 102) относит назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению» Брежнев О.В. Судебный конституционной контроль при досрочном прекращении полномочий Президента РФ: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009 № 19 стр. 27.

Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе. Уход Президента в отставку не может оформляться единолично принятым актом, не должен объявляться в указе самого Президента. Отставка всенародно избранного Президента должна быть заявлена органу, который устанавливается законом. Она должна оформляться письменным заявлением, собственноручно написанным и подписанным Президентом Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.; Стр. 404.

На мой взгляд, представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге Комментарий к Конституции Российской Федерации // под общ. ред. Л.В. Лазарева. 3-е изд., доп. и перераб. - М.: Новая правовая культура, Проспект, 2009. стр. 504), то есть стоит у истоков его вступления в должность. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.

В Законе о выборах Президента РФ установлено, что Президент, подавший в отставку, не может быть выдвинут кандидатом в Президенты на выборах Президента, назначенных в связи с отставкой (ч. 3 ст. 6).

3 Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия

В качестве второго основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством.

Конституционный Суд в постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3118 по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1) для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;

2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;

3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;

4) для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

5) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;

6) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более - в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.

Страницы: 1, 2, 3