Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации

2. Обязанность на признание верховенства федерального бюджетного законодательства, принятого по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по сравнению с законодательством субъекта Российской Федерации в случаях противоречия между этими законодательствами.

3. Обязанность исполнения федерального бюджетного законодательства, принятого уполномоченными органами Российской Федерации в рамках её бюджетной компетенции.

4. Установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условия предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.

5. Обязанность предоставления отчетности об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в Федеральное казначейство. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Кроме того, исполнительные органы субъекта Российской Федерации (речь в первую очередь идет о финансовых органах) обязаны предоставлять федеральным органам информацию, необходимую для осуществления финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что сфера финансового контроля, осуществляемого федеральным центром, ограничена, как правило, использованием тех денежных средств, которые выделены субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

3. Компетенция субъекта Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами

Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации не предусматривает какого-либо взаимодействия бюджетов субъектов Российской Федерации с бюджетами муниципальных образований. Однако нет никаких сомнений в том, что такое взаимодействие не только существует, но оно является необходимым для обеспечения нормальной жизни в субъекте Российской Федерации. Нет необходимости доказывать и тот факт, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не могут не взаимодействовать с органами местного самоуправления по вопросам обеспечения нормальных условиях проживания жителей муниципальных образований, которые одновременно являются жителями субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации этому вопросу уделяет уже больше внимания (в частности, при определении компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений). Еще больше внимания (и это вполне естественно) уделяется этому вопросу в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, которые рассматривают сферу межбюджетных отношений в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет» в качестве сферы собственного ведения.

Поскольку бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты являются самостоятельными звеньями бюджетной системы Российской Федерации, и каждый из этих бюджетов функционирует на основе принципа самостоятельности, то вопрос о бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации в отношении местных бюджетов в значительной степени упирается в вопрос о разграничении бюджетной компетенции между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. При этом необходимо учитывать, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, представленные органами местного самоуправления, являются носителями собственной бюджетной компетенции.

Подобно бюджетным полномочиям в других сферах, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами подразделяются на материальные и организационные.

Материальные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые в той или иной мере связаны с движение денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации в местные или, напротив, из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

К основным материальным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами относится следующее.

1. Полномочие, выраженное правом, которое одновременно является обязанностью, передавать из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, путем включения соответствующих норм в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2. Право передавать местному бюджету на постоянной основе полностью или частично доходы бюджетов субъекта Российской Федерации (ст.58 Бюджетного кодекса Российской Федерации), что осуществляется путем распределения доходов от налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами.

3. Право оказывать финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, а также предоставлять ему бюджетные ссуды.

4. Право предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям.

Следует отметить, что некоторые субъекты Российской Федерации расширяют свои полномочия перед местными бюджетами, по сравнению с теми которые предусмотрены или вытекают из Бюджетного кодекса Российской Федерации. Например, некоторые субъекты Российской Федерации принимают на себя обязанность по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Отметим также, что во многих субъектах Российской Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации создается специальный фонд финансовой поддержки местных бюджетов.

Организационные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые связаны с организацией правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований субъектом Российской Федерации, участия субъекта Российской Федерации в осуществлении бюджетного процесса в муниципальных образованиях и проведении бюджетного контроля органами субъекта Российской Федерации за бюджетной деятельностью муниципальных образований.

К основным организационным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами относится следующее.

1. Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам.

3. Получение от органов местного самоуправления материалов, необходимых для составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации и отчетности об исполнении этого бюджета, а также составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

4. Осуществление контроля за использованием муниципальными органами денежных средств, выделенных местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в порядке оказания финансовой помощи.

Например, бюджетное законодательство Санкт-Петербурга устанавливает: «Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, финансовый орган Санкт-Петербурга, а также территориальные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, на которые в установленном порядке возложены полномочия по исполнению бюджета Санкт-Петербурга на соответствующих территориях, вправе провести проверку местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местный бюджет из бюджета Санкт-Петербурга».

5. Определение бюджетной системы субъекта Российской Федерации (или даже бюджетного устройства), со включением в эту систему (устройство) местных бюджетов. При этом бюджетная систем определяется как двухуровневая: первый уровень - бюджет самого субъекта Российской Федерации; второй уровень - местные бюджеты. Правда, определение понятия «бюджетная система (бюджетное устройство) субъекта Российской Федерации дается не во всех законах субъектов Российской Федерации, посвященных их бюджетной деятельности.

4. Бюджетная компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Бюджетная компетенция субъекта Российской Федерации как бы «распределяется» между различными органами государственной власти этого субъекта соответственно назначению и специализации каждого из них, месту органа в общей системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом еще раз подчеркнем, что бюджетную компетенцию субъекта Российской Федерации нельзя рассматривать как совокупность бюджетных компетенций органов государственной власти этого субъекта. Так, право на бюджет является исключительным правом субъекта Российской Федерации, которое не может быть передано или делегировано какому либо конкретному органу данного субъекта. Другое дело, что данное полномочие в целях своей практической реализации делится на более мелкие полномочия, которые рассредоточиваются по различным звеньям государственного аппарата субъекта Российской Федерации.

К бюджетной компетенции органа законодательной власти субъекта Российской Федерации относятся следующие полномочия:

принятие с учетом федеральных законов (в первую очередь Бюджетного кодекса Российской Федерации) законов, определяющих бюджетное устройство субъекта Российской Федерации и организацию бюджетного процесса в данном субъекте;

введение на территории субъекта Российской Федерации региональных налогов и сборов, установление ставок по ним, а также дополнительных льгот в пределах прав, установленных федеральными законами;

рассмотрение и утверждение бюджета субъекта Российской Федерации, а также отчета о его исполнении;

осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Сложнее осветить бюджетную компетенцию исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, исполнительная власть в каждом субъекте имеет достаточно сложную систему, состоящую из самых различных органов. Поэтому происходит распределение бюджетных полномочий внутри системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Во-вторых, системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации существенно различаются, как различаются и сами субъекты, демонстрируя большое разнообразие в организации своей исполнительной власти. В результате типизировать бюджетные полномочия отдельных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации практически невозможно, так они в различных субъектах столь же различны, как и различны их бюджетные полномочия.

Поэтому проиллюстрируем бюджетную компетенцию различных органов исполнительной власти на примере отдельных субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с Законом Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» администрация края осуществляет в соответствии с Уставом (Основным Законом) Алтайского края разработку и составление проекта краевого бюджета, внесение проекта краевого бюджета на утверждение краевого Совета с необходимыми документами и материалами, исполнение краевого бюджета, в том числе сбор доходов краевого бюджета, управление государственным долгом Алтайского края, финансовый контроль за исполнением краевого бюджета, представляет отчет об исполнении краевого бюджета на утверждение краевого Совета, а другие полномочия, определенные настоящим Законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными правовыми актами Российской Федерации и края.

Некоторые субъекты Российской Федерации пошли по другому пути: они определяют бюджетную компетенцию исполнительной власти этого субъекта не применительно к обобщающему понятию «администрация», а наделяют этой компетенцией главу исполнительной ветви власти: президента, губернатора и т. п.

В качестве примера можно привести Вологодскую область, где в соответствии с Бюджетным кодексом данного субъекта Российской Федерации губернатор области обладает следующими бюджетными полномочиями:

обеспечивает проведение единой государственной налоговой и бюджетной политики и осуществляет общее руководство организацией финансов в области;

организует в соответствии с законодательством Российской Федерации и области работу по составлению проекта областного бюджета, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, определяет порядок распределения федеральных и областных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы области;

представляет область в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств областного бюджета, а также в уведомлениях о бюджетных назначениях;

разрабатывает прогноз консолидированного бюджета области и разрабатывает этот бюджет;

разрабатывает программу внутренних заимствований, условия выпуска и размещения областных государственных займов, определяет эмитентов областных ценных бумаг и кредитные учреждения, обслуживающие областные государственные займы;

получает от государственных территориальных бюджетных фондов, органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта областного бюджета и отчетности об исполнении областного бюджета, а также составления консолидированного бюджета области;

представляет бюджетные ссуды, бюджетные кредиты в пределах лимита средств, утвержденных законом области об областном бюджете;

предоставляет государственные гарантии муниципальным образованиям, юридическим лицам от имени области в пределах средств, утвержденных законом об областном бюджете;

заключает договоры на предоставление бюджетных инвестиций;

осуществляет контроль за состоянием государственного долга области;

перемещает бюджетные ассигнования, выделенные главным распорядителям бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств;

распределяет доходы, полученные сверх утвержденных законом области об областном бюджете, пропорционально объемам расходов, утвержденным законом области;

приостанавливает по представлениям органов государственного финансового контроля финансирование главных распорядителей бюджетных средств;

принимает решения о текущем финансировании в пределах расходов, утвержденных законом области об областном бюджете;

принимает решения о привлечении инвестиций и других кредитных ресурсов в пределах, установленных законами области;

определяет порядок предоставления финансовой помощи местным бюджетам;

осуществляет иные полномочия, установленные законами Российской Федерации и области.

Весьма характерно, что при этом Бюджетный кодекс Вологодской области содержит следующую норму: «Бюджетные полномочия, передаваемые губернатором области органам и структурным подразделениям администрации области, и иным учреждениям и органам, устанавливаются положениями об этих учреждениях, подразделениях и органах, которые утверждаются губернатором области».

Следовательно, бюджетная компетенция исполнительных органов рассматривается в данном случае в качестве производной от компетенции губернатора, то есть исполнительные органы приобретают свои полномочия в порядке делегирования им своих полномочий губернатором области.

И напротив, некоторые субъекты Российской Федерации избрали принципиально иной подход: в своих базовых законах, посвященных бюджетному устройству, особо выделяют компетенцию финансовых органов исполнительной власти, учитывая, очевидно, ту важную роль, которую они играют в бюджетной деятельности этих субъектов. В таких случаях бюджетная компетенция финансовых органов исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации является не производной от компетенции главы этой ветви власти, а носит самостоятельный характер, имея своим источником не положение, утвержденное главой исполнительной власти, а закон субъекта Российской Федерации.

Показательным в этом отношении является Алтайский край, где в соответствии с Законом «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» комитет администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике является органом, исполняющим от имени администрации края краевой бюджет, и обладает следующими бюджетными полномочиями:

организует работу по составлению проекта краевого бюджета, представляет проект краевого бюджета в администрацию края;

осуществляет методическое руководство в области по вопросам составления и исполнения бюджета; бухгалтерским учетом и отчетностью бюджетных учреждений;

составляет сводную роспись доходов, расходов и источников финансирования дефицита краевого бюджета;

разрабатывает прогноз консолидированного бюджета края;

разрабатывает программу внутренних заимствований, условия выпуска и размещения краевых займов, выступает от имени администрации края в качестве эмитента государственных ценных бумаг Алтайского края, проводит регистрацию эмиссии ценных бумаг края в Министерстве финансов Российской Федерации; ведет реестр внутреннего и внешнего долга, осуществляет управление государственным долгом Алтайского края;

получает от комитетов, управлений и других получателей средств краевого бюджета, органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта краевого бюджета и отчета о его исполнении;

от имени администрации края предоставляет бюджетные ссуды, бюджетные кредиты, а также гарантии в пределах лимитов, утвержденных в законе о краевом бюджете, утвержденном на очередной финансовый год;

проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе использования бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий Алтайского края, бюджетных инвестиций на предмет соблюдения ими условий получения и эффективности использования указанных средств;

составляет отчет об исполнении краевого и консолидированного бюджетов и представляет его в администрацию края;

открывает расчетные и текущие бюджетные счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и иных получателей бюджетных средств.

При этом указанный комитет имеет право:

требовать от главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств представления отчетов об использовании средств краевого бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств краевого бюджета;

получать от банков и иных кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами;

направлять представления главным распорядителям, распорядителям и иным получателям бюджетных средств, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществлять контроль за их устранением;

приостанавливать операции по бюджетным счетам главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации;

взыскивать в бесспорном порядке с бюджетных счетов главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств средства в размере, использованном не по целевому назначению;

взыскивать в соответствии с договорами со всех счетов получателей средств краевого бюджета бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами и бюджетными кредитами.

Таким образом, субъекты Российской Федерации по разному решают проблему определения бюджетной компетенции своих органов исполнительной власти: одни это делают через определение компетенции администрации, другие - через определение компетенции главы исполнительной ветви власти (президента, губернатора и т. п.), третьи - через компетенцию финансового органа администрации.

Заключение

Таким образом, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации конституционно ограничены только предметами ведения Российской Федерации и её полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это положение получило свое подтверждение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, его Постановлением от 10 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тамбовской области» определено, что «отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов». Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в круг предметов ведения субъекта Российской Федерации входит осуществление собственного бюджетного регулирования в пределах полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Российской Федерации, и это «согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации».

Надо сказать, что наделение субъектов Российской Федерации правом принятия законов по вопросам собственной бюджетной деятельности есть выражение принципа федерализма в организации бюджетного устройства страны. Ещё Г. Еллинек, известный юрист-государствовед конца XIX века, говоря о федеративном устройстве государства, выделял в качестве признака такого устройства «возможность для субъекта федерации издавать регулирующие нормы вне контроля высшей власти, то есть властвовать в силу собственного права».

Субъекты Российской Федерации обладают довольно разнообразными бюджетными правами и обязанностями. Представляется целесообразным их рассмотреть применительно к трем видам бюджетов: а) собственному бюджету субъекта Российской Федерации; б) федеральному бюджету; в) местным бюджетам.

Использованная литература

1. Бюджетный кодекс РФ

2. localbudget.karelia.ru/book1/HTML/gl3_5.htm

3. www.budgetrf.ru/…/publfinance_2003_03_020.htm

Страницы: 1, 2