Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.

Подавляющая часть чиновников трудилась в регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.

В 2000-2005 годах тенденция к постоянному росту численности занятых на госслужбе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти, введением института полномочных представителей президента в федеральных округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора.

На данный момент по сравнению с советским временем чиновников в нашей стране стало больше в 14 раз: 2,5 миллиона на одну только Россию против 400 тысяч человек на весь Советский Союз. Об этом сообщила руководитель сектора изучения элит Института социологии РАН Ольга Крыштановская на презентации доклада "Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов". Это исследование касалось госслужащих низшего и среднего звена в сфере управления. Этого исследования мы ещё подробно коснёмся в нашей работе.

2.5. Положение в развитых странах

Завершая анализ показателей численности государственных служащих и их динамики в России, попытаемся сравнить их с соответствующими показателями в других промышленно развитых странах. Расхождения в определении самого понятия государственной службы существенно затрудняют межстрановые сопоставления. Однако благодаря специальному обследованию, проведённому Всемирным банком Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии// Вопросы экономики.2002. №11. с. 100., ситуация в этой области несколько прояснилась.

Из данных таблицы следует, что во многих странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) доля занятых в сфере государственного управления заметно выше, чем в России. В богатых странах эти показатели ещё выше. Среди последних наименее «бюрократизированы» относительно бедная Греция(4,3%) и Япония (4,0%). Правда, в ряде стран ЦВЕ показатели близки к российским. Например, в Болгарии они чуть выше, а в Польше - ещё ниже, чем в России, отсюда следует, что российская ситуация не исключительна для переходных обществ.

Таблица 2

Итак, межстрановые сравнения не свидетельствуют о том, что доля занятых в государственном управлении в России в начале 2000-х годов была велика. Скорее, даже наоборот.

2.6.Бюрократия и власть в новой России

В завершающей части работы хотелось бы представить более полные сведения, об упомянутом выше, социологическом исследовании, «Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов» проведенном Институтом социологии (ИС) РАН совместно с российским представительством фонда Фридриха Эберта (Friedrich Ebert Stiftung). Исследователи интервьюировали 1,5 тысячи респондентов из 11 социальных групп (которые сыграли в исследовании роль «населения») и 300 чиновников среднего и низшего звена (ответившие за «бюрократию»). Погрешность, как утверждают эксперты, колеблется в пределах 1-3%.

Представляя стостраничный доклад, директор Института социологи РАН Михаил Горшков начал с напоминания об обращении президента страны Федеральному Собранию, в котором Владимир Путин подверг критике чиновничий аппарат. Никогда в российской истории, по словам Горшкова, руководитель государства не рассуждал о плачевном состоянии бюрократии, обращаясь к представителям законодательной власти и стране в целом.

Начнём с оценки уровня коррупции. Как это ни печально, но народ сегодня уверен, что главная беда России - это засилье бюрократов и их сращивание с крупным капиталом. Люди считают, что из-за них расцвела коррупция, они мешают развитию малого и среднего бизнеса и предают общенациональные интересы. А вот чиновники собой довольны и считают, что их главное достоинство - профессионализм.
И если понятия "государство" и "государственные служащие" вызывают у наших сограждан скорее позитивное чувство, то "власть" и "чиновничество" - резко негативное. Любопытно, что самой бюрократии термин "чиновник" тоже не нравится. Все они хотят быть государственными служащими. Хуже всего народ относится к высшему чиновничеству - слою, который Владимир Путин назвал в своем Послании "надменной кастой".

Результаты исследования показали, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (на нее указали 40,9% опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%). Кроме того, среди пораженных коррупцией институтов были названы судебная система (22%), крупный бизнес (18,5%), федеральное правительство (17,2%), медицина и образование (17,7%), военкоматы (14,8%).

При этом наименее коррумпированными, по мнению россиян, являются политические партии (3,4%), парламент (3,2%) и средства массовой информации (2,3%).

Любопытно, что каждому третьему опрошенному лично не приходилось давать деньги и подарки людям, от которых зависело решение его проблем. Еще примерно треть участников опроса признали, что им приходилось это делать, но "в единичных случаях".

Согласно результатам исследования, к наиболее типичным ситуациям, когда россиянам приходилось вручать "подарки", можно отнести общение с работниками медицины и образования (30,5%), общение с сотрудниками ГАИ (19%), чиновниками (15,4%) и с сотрудниками милиции (10,1%).

По мнению россиян, наиболее эффективно с коррупцией борются ФСБ (21,6%) и президент (19%). Одновременно респонденты придерживаются невысокого мнения о роли гражданского общества в борьбе с коррупцией. Роль правозащитных и других общественных организаций в борьбе с коррупцией отметили лишь 7,9% опрошенных, а роль СМИ - около 8,5%.

Более половины россиян (54%) выступают за радикальное сокращение чиновничества. А 65% госслужащих уверены, что такие реформы ничего не дадут. Граждане при этом выступают за усиление общественного контроля за деятельностью чиновников - 60%, за более тщательный отбор на государственные должности - 44% и за введение запрета на госслужбу для тех, кто был уличен в коррупции, население поддерживает предложение ужесточить наказания за особо тяжкие коррупционные деяния «вплоть до смертной казни». 46,2% россиян считают, что этот шаг снизит уровень коррупции. Доля скептиков, полагающих, что такая мера никак не повлияет на уровень коррупции, почти вдвое меньше - 25,3%. В свою очередь, сами чиновники убеждены, что для более эффективной работы надо и производить тщательный отбор кандидатов (52%), и повысить заработную плату (за это предложение высказались 40% опрошенных бюрократов). В целом, как показал опрос, в обществе преобладает мнение, что "коррупцию в принципе невозможно победить". Так считает более половины опрошенных россиян - 53,8%.

Также выяснилось, что две трети населения страны оценили деятельность государственных чиновников как неэффективную. У чиновников на это оказался диаметрально противоположный взгляд. Две трети чиновников на просьбу дать оценку своему труду ответили, что без них невозможна нормальная работа государства.

Еще интереснее экспертам стало, когда они опросили респондентов на тему деловых и нравственных качеств российского и западноевропейского чиновника. Если для заграничного бюрократа простые россияне выбрали из списка качеств «компетентность» и «неподкупность», то отечественному не посчитали нужным приписать ни одного положительного качества. Российский чиновник, по версии населения, оказался «равнодушным» (63,7%), «продажным» (58,5%), «безразличным к интересам своей страны» (41,1%), «некомпетентным» (31,1%), «необразованным и грубым» (26%).

Сами чиновники нашли для себя в предложенном списке куда более приятные качества. Отечественный бюрократ назвал себя «трудолюбивым» и «профессиональным».

На вопрос, почему работа чиновников воспринимается как неэффективная, население заявило, что у бюрократа просто «отсутствует страх наказания». Чиновники же сослались на «несовершенство законодательства» и «низкую зарплату». При этом ни один из 300 опрошенных госслужащих не определил свое материальное состояние как плохое. Напротив, 34% бюрократов открыто признались, что заинтересованы в первую очередь в «сохранении и постоянном увеличении своего богатства, невзирая на низкий уровень жизни населения».

Эксперты были шокированы и еще одним фактом. С утверждением, что российские чиновники стали «отдельной кастой, объединенной общими интересами и особым образом жизни», согласились 76,2% опрошенного населения. Что же до чиновников, то они этот тезис отрицать не стали. Больше 40% госслужащих объявили экспертам, что действительно стали особым сословием. Также воспринимает сегодня класс чиновников и подрастающее поколение. 24% работающего населения (в том числе 48% опрошенных студентов) хотят поступить на госслужбу, потому что «работа в госаппарате дает материальные привилегии, льготы, стабильность и карьеру».

На вопрос в чьих руках находится власть в России ответы разделились. Так, 32 процента опрошенных россиян считают, что власть в стране принадлежит олигархам. Среди более осведомленных госслужащих такого мнения придерживаются только 16 процентов. Еще 32 процента чиновников считают, что реальная власть принадлежит президенту, хотя среди населения таковых всего 19 процентов. Российский народ как носителя власти не воспринимают обе категории респондентов: всего 1,9 чиновников и 0,8 процентов опрошенных россиян считают, что народ влияет на функционирование власти.

По мнению 42% чиновников и 46% обычных граждан, никак не повлияла на эффективность государственного аппарата отмена выборности губернаторов. При этом 38% чиновников и 31% граждан полагают, что эта реформа ситуацию в будущем улучшит, а 19% бюрократов и 21% россиян думают, что ухудшит. Что касается нового порядка выборов в Думу по пропорциональной системе, то в том, что он ничего не изменит, не сомневаются 53% чиновников и 57% не имеющих отношения к госслужбе опрошенных. Лишь на Общественную палату и те и другие возлагают определенные надежды. Ее создание положительно повлияет на госаппарат, по мнению 43% госслужащих и 46% обычных граждан. В целом же, по мнению россиян, вертикаль власти Путина недостаточно эффективна - так думают 70% опрошенных.

Большинство граждан не сомневаются, что именно бюрократия препятствует экономическому подъему России. 49% опрошенных назвали главным препятствием для развития страны коррумпированность элиты (среди чиновников считают так 35%), а еще 23% отмечают низкий профессионализм управленцев. Правда, в числе проблем, которые волнуют жителей России, коррумпированная бюрократия всего лишь на пятом месте после алкоголизма и наркомании, низкого уровня жизни, снижения морали и нравственности, сокращения доступа к бесплатному образованию и здравоохранению.

«Результаты исследования производят удручающее впечатление: с одной стороны, граждане признают, что бюрократы работают не на Россию, а на себя, но с другой - не видят этой системе альтернативы», - отметил в разговоре с «Газетой.Ru» независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. По его мнению, опрос показал, что за последние пять лет отношение к бюрократии у россиян ухудшилось на порядок по сравнению с эпохой СССР и начала 90-х, что заметно бьет по репутации действующего президента, который тщательно отстраивал новую систему государственной власти. «Можно сказать, что чиновничество разлагает общественное сознание, создавая у молодежи ощущение, что коррупция - это правильный способ заработать на жизнь», - прокомментировала последние данные руководитель Центра изучения элиты ИС РАН Ольга Крыштановская, заметившая, что сегодня в стране возник «феномен создания класса чиновничества, защищающего собственные классовые интересы». Очевидно, что унаследованная Российским государством система государственной службы нуждается в глубоком и всестороннем реформировании. Это обусловлено как принципиально изменившимся характером стоящих перед государством задач, так и постепенно складывающимся новым типом отношений между властью и формирующимся гражданским обществом. В связи со вторым моментом особое значение в новых условиях приобретают и обращенные к государственному управлению политические ожидания граждан. Нам надо как можно быстрее перейти к новой модели государственного управления. Любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной власти.

В частности, отношение населения к исполнительному аппарату власти формируется во многом на основе опыта общения с конкретными чиновниками (часто, увы, сугубо негативного), либо знания о таком опыте от других, либо через и с позиций интересов своего начальника или своих личных. В этом ему помогают так называемые защитные механизмы сознания - психологическая «цензура», т. е. отключение сознания от нежелательной информации, подмена одной информации другой, а также искаженная шкала социальных ценностей, сверяясь с которой он фактически расценивает себя не как слугу демократического общества, а как слугу установленного административного порядка и исполнителя воли своих руководителей.

В массе своей бюрократ - не своекорыстный злоумышленник, а чаще всего субъективно честный человек, но с сознанием, деформированным социальной практикой, общими социальными условиями, способствующими развитию черт бюрократической личности. Но, разумеется, сказанное никоим образом не означает примирительного отношения к бюрократизму, самая решительная борьба с которым является одной из важнейших предпосылок успешного решения стоящих перед обществом задач.

Серьезный вклад в разрешение данной коллизии может и должна внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта государственной службы, адекватное понимание российско-советской традиции госслужбы и значения государственности вообще, на анализ современной государственной службы и отношения к ней общества.

Заключение

В главе первой был рассмотрен бюрократизм в государственном управлении современной России и возникающие в связи с этим проблемы особенно в правоохранительной системе, которые можно охарактеризовать коротко: бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

В главе второй рассмотрена бюрократия в государственном управлении на примере современной России, даны количественные и качественные характеристики бюрократии как чиновничего аппарата, представлена подробная статистическая справка о количестве чиновников в период с 1994-2001гг. Причины, по которым нет статистических данных за весь период, указаны. Представлены такие очень ясно описывающие количественное состояние современного корпуса государственных служащих данные: в 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6%. В целом в 1994-2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.

По регионам прирост занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих в расчёте на 1000 человек постоянного населения варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек.

Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% . На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.

В завершение, и для сравнения приведён сравнительный анализ численности госслужащих в развитых странах и в России, можно судить по нему, что процентное соотношение в России, по сравнению с индустриально развитыми странами, очень небольшое.

Тенденции развития нашей государственной службы за последние 5-7 лет противоречивы. Максимально кратко их можно обозначить так:

- формальная департизация аппарата, преследовавшая как обще социальные, так и корпоративные бюрократические цели;

- возрождение в усложненном виде чиновничьей «Табели о рангах» - института, который исторически принадлежит прошлому и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить;

- одновременное создание ряда действительно необходимых предпосылок для формирования нужного статуса современной госслужбы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;

- переструктурирование аппарата (например, преобразование министерств в акционерные общества закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой - выведение аппарата из-под вероятных анти бюрократических атак, иными словами, институционализация корпоративных интересов;

- поверхностная демократизация аппарата как псевдоответ на вызов времени.

В целом это можно подытожить как борьбу двух тенденций модернизации госслужбы - корпоративистской и демократической.

При этом следует признать, что в общем госаппарат стал работать хуже, ибо прежние (партийно-номенклатурные) рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной замены им не возникло. К тому же утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение служащих. На смену же им пришел не новый, демократический кодекс административной морали, а административный «беспредел», порождающий вседозволенность и почти безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум. Тем не менее можно констатировать, что настоятельно необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки началось. Однако происходит оно спонтанно и больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, чем на основе какой-либо общей концепции реформы. Этим Россия невыгодно отличается от других стран, многие из которых в последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью действительной модернизации госслужбы, приведения ее в соответствие с потребностями сегодняшнего и завтрашнего дня.

Определенные шаги в области реформирования уже сделаны. Однако складывается впечатление, что не существует ни единой концепции новой государственной службы (идеальная модель), ни адекватного понимания достоинств и недостатков унаследованной системы (реальная модель), ни четких планов перехода от одной модели к другой. Более того, создается впечатление, что наша бюрократия, избавившись от прежнего партийного «хозяина», но не обретя нового в лице контролирующего ее общества, стремится, и не без успеха, навязать последнему в качестве всеобщего свой корпоративный интерес. Все это чревато весьма серьезными негативными последствиями для нашего государства, политической власти и российского общества в целом.

03.04.2006года__________________________________ И.А. Семёнов

Список использованных источников и литературы:

1. Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления. “Советское государство и право”, 1990, № 9.С.45.

2. Вебер М. Основные социологические понятия. Избранные произведения: Пер. с нем. Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова; Предисл. П.П.Гайденко. -- М.: Прогресс, 1990. -- (Социологич. мысль За-пада).С.288.

3. Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии. Вопросы экономики. 2002. №11. С. 107.

4. Миллс Ч.Р. Социологическое воображение. Пер.с англ. О.А.Оберемко; Под ред.и с предисл. Г.С.Батыгина - М. Стратегия. 2001.С.402.

5. Мониторинг административных барьеров. Исследование Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР). Всемирный банк, Агентство США по международному развитию. 2001.С.250.

6. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба. М., 1999.С.283.

7. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.С54.

8. Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квази бюрократический правящий класс. Общественные науки и современность. 1996. № 5.С.61.

9. Оболонский А.В. Государственная служба. М.2000.С321.

10. Оболонский А.В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы.М.,2002. С.297.

11. Ожегов С.И. и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003. С. 937.

12. Пригожин А.И. Современная социология органи-заций: (Учебник). -- М.: Интерпракс, 2000. -- 375 с. -- (Программа обновления гуманитарного образования в России).

13. Слатинов В.Б. Государственная служба в современной России. Образование и общество.2002. №1. С.73.

14. Статистический бюллетень № 4 (78), июль 2001 г. Состав работников, замещавших государственную и муниципальную должности по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 1 января 2001года. Статистический бюллетень. Госкомстат РФ. 2001.С.78.

15. Федеральный закон от 27 мая 2003 года. «О системе государственной службы Российской Федерации», № 141-ФЗ.

16. Федеральный закон от 24 июля 2004 года. «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ.

17. Федеральный закон от 01 апреля 2005. «О воинской обязанности и военной службе» № 53-ФЗ, в редакции N 27-ФЗ.

18. Интернет-газета Взгляд. vz.ru,

19. Интернет-газета Российская газета. rg.ru

20. Интернет-газета.Газета.ру. gazeta.ru http://gazeta.ru/2005/11/01/oa_176310.shtml

21. Интернет-газета.Известия http://www.izvestia.ru/russia/article3008823

Страницы: 1, 2, 3