Европейские школы государственного управления

С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики -- балансирующая система Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология С. 87. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру -- меру состояний, соответствующих определенной цели -- выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.

2. Развитие административной науки в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Развитие административной науки в Германии находилось длительное время под влиянием юриспруденции и разработанной немецкими юристами концепции правового государства. Проблематичным было выделение самостоятельной административной науки. Административное поведение рассматривалось как комбинация строгости и гибкости при применении специалистами публичного права. В 60-70-е годы XX в. на развитие исследований административного управления повлияла политическая наука, ставшая в это время самостоятельной отраслью знания и преподавания в западногерманских университетах. Вместе с тем, институты и кафедры политической науки редко занимаются проблемами государственного управления, здесь отмечается, скорее, интерес к государственной политике. В последнее время особое внимание уделяется исследованию взаимосвязи публичного административного управления и публичной политики. В частности широкую известность приобрела немецкая школа исследования политических сетей в Институте общественных исследований Макса Планка Попытки административной науки в качестве самостоятельной дисциплины не получили широкого распространения в немецких университетах. В этом отношении выделяются два центра: факультет административной науки в университете в Констанце, образованный в 1973 г. и включающий в себя помимо отделения административной науки отделение политической науки и отделение информационной науки и Высшая школа административной науки в Шпеере, открытая в 1976 г. Административные исследования активно проводятся также в Потсдамском университете.

2.1 Теория административно-государственного управления в Германии

Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука -- это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. ФорстхоффаАнтонова Н.Б. Теория методология государственного управления. С.86.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрение государственного администрирования должно носить философский характер: «Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми». В концепции А. Гелена современные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации.

Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с особыми закономерностями развития его институциональности». и хотя Гелен отмечает в своей концепции факт использования административно-государственного управления в качестве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный характер, профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции государственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» характер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «прирученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. Вебер М. Избранные произведения. С.57.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии» Вебер М. Избранные произведения. С.58.

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие - это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным Крозье М. Феномен бюрократии С.45. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В качестве господствующего класса она является «резервной армией власти» или «армией без командующего» Крозье М. Феномен бюрократии С46. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть.

3. Наука государственного управления во Франции

Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Однако тогда внимание обращается, скорее, на простое описание административного процесса в связи с нарастающей централизацией в государственном управлении, и опубликованные работы следуют, скорее, немецкой камералистской теории. В начале XIX в. Шарль-Жан Бонен первым ставит вопрос о разрыве с традицией и о необходимости трактовать управление как науку. Как пишет Жак Шевалье, «эта модель административной науки старалась тогда стать как "социальной наукой" в самом строгом смысле этого слова, так и общей наукой, которая способна оперировать со всеми социальными данными об управленческом действии с помощью разнообразных исследовательских инструментов, в особенности с помощью статистики Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия С.78. Она стремилась инкорпорировать все то, что впоследствии стало политической наукой, экономической наукой или социологией, но она имела по сути прагматическую цель повысить эффективность деятельности государства и, таким образом, социальное благополучие». В 40-е годы возникает настоятельная потребность развития преподавания науки управления, и все чаще звучат требования открытия специальных управленческих факультетов. В результате в 1849 г. возникает Школа управления, которая, впрочем, просуществовала недолго. Во второй половине XIX в. исследования в области государственного управления находились в целом под влиянием юридической теории, хотя отмечались сильные тенденции социального и политического анализа управления. Наиболее значительными трудами в области широкого социально-политического анализа французской административной системы стали книга Алексиса де Токвиля «Старый порядок и революция» и Ипполита Тэна «Происхождение современной Франции». Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 г. Формируется иной взгляд на административное управление: администрирование -- не только задача юристов; необходимо изучать, как организовано реальное управление, обращать внимание на роль инноваций в этой сфере. Конец XIX -- начало XX в. отмечены двумя тенденциями: институциональным юридическим направлением административных исследований (Л. Дюги и М. Ориу) и научным направлением в изучении управления Анри Файоля.

В целом во Франции наука административно государственного управления тесным образом связана с особенностями французской модели государства. К основным характеристикам этой модели следует отнести: (1) общественную автономию государства, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании (органическая автономия), в употреблении различных правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве (легальная автономия), в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует над особыми интересами частной сферы (символическая автономия); (2) социальное доминирование государства, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни; (3) постоянное противоречие двух тенденций в политической культуре: установок на плебисцитарную и репрезентативную модели демократии; (4) устойчивые централизаторские тенденции в устройстве государства и в проведении государственной политики; (5) особая роль бюрократии в механизме связи государства и гражданского общества, ее способность служить условием относительной стабильности французской общественно-государственной системы.. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия С.80 Учитывая французскую специфику, Мишель Крозье выделяет в политической и административной системе Франции три подсистемы принятия решений, которые одновременно тесно взаимосвязаны и очень операционально отдалены. К ним он относит, во-первых, административную субсистему, ответственную за все решения, которые можно принимать, используя множество правил и хорошо проработанных программ; во-вторых, субсистему принятия политических решений на основе обсуждения, где все проблемы рассматриваются минуя принятые правила; в-третьих, субсистема революционного недовольства, которая заставляет принимать решения вне принятой легальной структуры.

Если в этом аспекте анализировать современную науку административно-государственного управления во Франции, то она характеризуется тремя основными подходами. Прежде всего выделяется юридический подход. Здесь административное управление рассматривается в рамках институциональной методологии, и право рассматривается в качестве критерия отличия гражданской службы от политики. Вместе с тем, как указывает Шевалье, данное направление теоретически пытается провести различие между административной наукой и административным правом Вторым направлением является менеджериалъный подход к государственному управлению. Административное управление тестям образом связывается с управлением в сфере бизнеса, а исследования ориентированы на описание и поиск факторов повышения производительности и эффективности в современной технике государственной организации и производства решений. Третьим в изучении государства и государственного управления является мощное социологическое направление. В центре этого направления находятся вопросы социологии государственной организации, бюрократии, связи управления с властью, гражданской службы с политикой.

Заключение

Подводя итог выше изложенному, следует отметить, что прежде всего оформляются две взаимосвязанные дисциплины: изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность и практики ее осуществления и изучение публичных политик или публичного управления (public policy), т.е. управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия. Поначалу обе дисциплины носят преимущественно прикладной (а значит, ограниченный национальным опытом) характер, лишь позже обрастая - по необходимости - солидным слоем теоретических исследований. Среди ведущих дисциплин публично-управленческого цикла появляются такие как теория (государственных) организаций, теория принятия решений, специальные дисциплины, связанные с управленческой деятельностью в отдельных сферах и т.д.

В зарубежном публичном управлении сформировалось несколько крупных научных школ, представители которых рассеяны по разным странам. Несмотря на важнейшее значение “изолированных” работ, авторы которых не могут быть однозначно отнесены к какой-то школе, “нормальная наука” делается в основном в рамках устоявшихся направлений.

Школа “общественного выбора” (Public Choice) долгое время лидировала в изучении государственного управления в англоязычном мире. Авторы, объединяемые этим ярлыком (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискейнен и др.), создавали свои концепции под сильным влиянием экономических, прежде всего микроэкономических подходов. Само понятие “общественного выбора” - политическая аналогия выбору покупателя на рынке: каждый индивид стремится с минимальными расходами приобрести максимально качественный товар. Та политика, программа, партия, которую выбирает большинство независимых друг от друга индивидов и является результатом “общественного выбора”. Однако наибольшее влияние школы связано не с приложением к государственно-управленческой деятельности и к политике экономических категорий (этим занимались и другие многочисленные авторы, ориентированные на рыночную идеологию). Главное значение работ представителей подхода Public Choice связано с критикой бюрократии и с разработкой альтернатив бюрократическому управлению: по их мнению, государственные служащие столь же индивидуалистичны, что и другие люди, и используют свои возможности для достижения собственных целей.

Французская школа “социологии организаций” (sociologie des organisations) представлена такими авторами как М. Крозье, Ж.-К. Тениг, Э. Фридберг и др. Несмотря на самоназвание, большая часть работ в рамках этого направления посвящена деятельности государственных органов, - как на французском, так и на сравнительном материале. В основе подхода “социологов организаций” лежит представление о государственном управлении как о взаимодействии конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить дополнительные ресурсы, часто за счет других: этими ресурсами могут быть власть, бюджетные средства, независимость от вышестоящих органов и т.д. Для достижения этих целей каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, служащие низовых звеньев, работники отраслевых министерств и т.д.) реализует определенные стратегии. Стратегии могут повторяться, взаимодействовать, и, таким образом, формируют особые “системы действия” - суть государственного управления. Анализ этих систем позволяет не только понять как реально функционирует государственное управление, но и модернизировать его с учетом коллективных мотиваций и структурных характеристик определенных групп и организаций

“Когнитивный подход” к государственному управлению представлен такими исследователями как Б. Жобер, П. Мюллер (Франция). С точки зрения этих авторов, основное содержание государственного управления определяется системами представлений различных участников процесса. Какая политика будет проводиться государством, как она будет осуществляться, - все это зависит от того, как инициаторы и исполнители представляют себе связанные с ней проблемы. Следовательно, главной задачей является изучение структуры представлений, их формирование и изменение. Представители этого направления вводят такие понятия как “управленческие парадигмы”, “системы убеждений”, “референциалы”, призванные структурировать изучение представлений, способствовать составлению “ментальных карт” государственного управления. “Эвристический интерес связанный с выявлением этих различных составляющих опирается на возможность аналитически изолировать процессы, через которые производятся и легитимируются представления, убеждения, действия, - в частности, если речь идет о государстве, в виде государственной политики”.

“Институционализм” и “неоинституционализм” в изучении публичного управления - общие наименования для глобальных подходов, присутствующих в исследовательских традициях разных стран. Объединяет (нео)институционалистов внимание к институтам и их роли в государственном управлении. Это достаточно яркая отличительная черта, поскольку для большинства представителей других направлений существующие институты и “их” деятельность - лишь элементы контекста, общего фона, а отнюдь не содержание публичного управления. Однако сами институты могут пониматься по-разному: многие авторы насчитывают в современной науке три совершенно разных, несхожих друг с другом неоинституционализма, - и это не считая традиционного институционализма и экономических подходов, носящих то же имя. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями), или в социологическом (социальные институты), сторонники этих подходов прежде всего уделяют внимание безличным, структурным элементам взаимодействия, устоявшимся схемам, “правилам игры” и т.д.

Количество различных подходов, концепций и исследовательских схем, связанных с публичным управлением невероятно велико. Однако представленные здесь школы можно отнести к наиболее известным и наиболее влиятельным.

Список использованных источников

1. Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000.

2. Альгин А.П. Специфика синергетического подхода к государственному управлению // Государственное управление и политика. -СПб.: Изд-во СпбГУ

3. Антонова Н.Б. Теория методология государственного управления. Курс лекций. Минск 2007. Амалфея. С.432

4. Ардан Ф. Франция: Государственная система. - М.: Юрид. лит. 1994.

5. Аристотель. Соч.: В 4 т. - М., 1983. - Т. 4. - С. 603.

6. Афанасьев ВТ. Управление: Философский энциклопедический словарь. - С. 705; Его же: Научное управление обществом. - М, 1973

7. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия С.456

8. Вебер М. Избранные произведения. М., 1994. С.345

9. Вебер М. Чиновник // Социс. 1988. № 6. С. 209

10. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1982. - С.154

11. Государственное управление и политика. - СПб.: СпбГУ, 2002. - С. 286.

12. Гусейнов А.А. Справедливость // Новая философская энциклопедия: В 4 т. - М.: Мысль, 2001. - Т. 3. - С. 765.

13. Зверев А.Ф. Теории бюрократии: от М.Вебера к Л. фон Мизесу //Советское государство и право. 1992. № 1. С.543

14. Иванчук Н.В. Governance-парадигма: методологический и практический потенциал // Чиновникъ. - 2005. С.433

15. Крозье М. Современное государство - скромное государство. Другая стратегия изменения // Антология мировой политической мысли: В 5 т. - М.: Мысль, 1997. - Т. 2. - С. 699.

16. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994. С.432

17. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1987. С.543

18. Маковельский А.О. Древнегреческие атомисты. - Баку, 1946. - С.318.

19. Мизес Л., фон. Бюрократия Завуалированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993.

20. Нерсесянц B.C. Справедливость // Юридическая энциклопедия.-С. 1037.

21. Нуреев Р. Теория общественного выбора // Вопросы экономики. - 2003. -№ 4. С. 465

22. Политическая наука: новые направления. / Под ред. Р.Гудина, Х.- Д. Клингемана. - М.: 1999. С.675

23. Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 1998. С.456

24. Синергетическая парадигма. -М: Прогресс-Традиции, 2002. С.543

25. Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от концепции «е-government» к «e-governance» // Технологии информационного общества: VIII Всероссийская объединенная конференция: Тез. докл. -М., 2005.-С. С.345

26. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С.765

27. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология: Учеб. - М.: РОССПЭН, 2002. - С. 701.

28. Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям // Современное управление. С.432

29. Шахназаров Г.Х. Коммунистическое общественное самоуправление // Философский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1983. - С. 448.

30. Шпакова Р.П. Макс Вебер, прочитанный сегодня. СПб., 1997. С.543

31. Штопов Б. Корпоративное управление в ХХ в.: История и перспектива // Проблемы теории и практики управления. 2000, № 1.С.231

32. Эрхард Л. фон. Благосостояние для всех. М., 1991. С.324

33. Яковлев A.M. Российская государственность (историко-социологический аспект) // Общественные науки и современность. -2002.-№5. -С. 294

Страницы: 1, 2