Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.
Например, ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Болгарии 1991 года устанавливает: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования». Последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136 Конституции характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142 и 143, область - административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль «Конституции зарубежных государств»: учебное пособие, под ред. В.В. Маклакова, М. 1999г. с. 445
.
Централизованные унитарные государства - это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, в том числе «социалистических», формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоличных «партийных» руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной» власти.
В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных - городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.
Так, согласно ст. 88 Конституции Свободного Государства Саксония (это одна из германских земель) 1992 года, возможно изменение территории общин и сельских уездов по соображениям общего блага. Это может быть осуществлено соглашением между общинами, заключаемым с разрешения государства, либо законом или на основе закона. Территория сельских уездов может изменяться только законом или на основе закона. Ликвидация общины или сельского уезда вопреки их желанию может осуществляться только законом. Территориальному изменению должно предшествовать выявление мнения непосредственно затрагиваемого населения. В ст. 87 общинам и сельским уездам предоставляется право в соответствии с законом взимать собственные налоги и иные сборы, а также участвовать в налоговых доходах государства. Если на коммунальные носители самоуправления законом возлагаются какие-либо публичные задачи, должна быть предусмотрена финансовая компенсация. В случае нарушения законом их конституционных прав коммунальные носители самоуправления могут обращаться в Конституционную судебную палату «Конституции зарубежных государств»: учебное пособие, под ред. В.В. Маклакова, М. 1999г. с. 143
.
3 Федеральная форма государственного устройства
Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «укреплять союзом», Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны {Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства {Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое положение (США).
Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане - по 1 субъекта, в Эфиопии - 9, в Малайзии - 13, в Мексике - 31 и т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты - в США, Индии, Эфиопии; провинции - в Канаде, Пакистане; земли - в Австрии, Германии; кантоны - в Швейцарии; эмираты - в ОАЭ «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 387.
Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мексике - все штаты, в Танзании - только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции), Субъекты: федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи - эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть - однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (его глава - губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств {это делается главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией) «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. 388.
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в других государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 - в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании - там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 564.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур - законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.
Федерализм - это государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после второй мировой войны на базе бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).
Федеративные государства иногда называются союзными, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия в буквальном переводе значит Союзная Республика Германия, а названия ее федеральных органов тоже буквально следовало бы переводить как союзные - Союзный президент, Союзный канцлер и т.д.
Федерализм - по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.
Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Прав да, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.
Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности, германский Основной закон.
В то же время федерация - это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.
Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался и еще сопровождается распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чехо-Словацкой Федеративной Республикой.
Ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем cсамым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате, согласно разд. 1 ст. IV, должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2, граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату, согласно разд. 4, США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, - защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI, «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 127
.
Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций - англоязычные, а одна (Квебек) - франкоязычная; в Бельгии один из субъектов федерации - франкоязычный, другой - нидерландско-язычный а третий - смешанный (наряду с этим ст. 3-тер Бельгийской конституции, включенная в 1980 г., признает существование трех сообществ - французского, фламандского и немецкоязычного, которые имеют свои советы, обеспечивающие культурно-национальную автономию этих сообществ); в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык - один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов - Сербии и Черногории - не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации.
В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе были созданы «социалистические федерации» - Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как известно, с падением «социализма» распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность - очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической. клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а по рой делают невозможным обеспечение действительных прав личности... Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, - это скорее дестабилизирующая привилегия» Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 152-156..
Число субъектов федераций бывает весьма различным. В нынешней Югославии и на Коморских островах их по два, в Бельгии - три, в Австралии - 6, в Объединенных Арабских Эмиратах - 7, в Австрии - 9, в Канаде - 10, Германии - 16, в Швейцарии - 23, в Индии - 25, в США - 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно к штатам США - федерация симметричная.
В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат - Джамму и Кашмир - имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.
Названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане, земли в Германии и Австрии, области в Бельгии, республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково.
Ряд конституций решает вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США, новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 134. Согласно 2 ст. 18 бразильской Конституции Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 649, порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом (бразильские дополни тельные законы равнозначны французским органическим, итальянским конституционным). Штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.
Германский Основной закон предусмотрел возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства и территориального планирования. Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых под лежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовало против, решение не принимается, однако оно все же принимается и в данном случае, если это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 245.
Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3, граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, невозможны Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 348.
Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ - столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав - служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства - Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле).
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств размежевывают предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам). Существует несколько способов такого размежевания, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов:
· исключительные полномочия федерации;
· исключительные полномочия субъектов;
· совместная компетенция федерации и субъектов;
· остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.
Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислившая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами конституция Эфиопии 1994 г.) Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 764. В этом случае дается перечень вопросов, по которым федеральные органы могут принимать законы. Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» - путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может регулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.
Другой способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения: со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При ещё одном способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» - говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам. В конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Существует вариант, когда размежевание предметов ведения состоит в том, что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 538.
Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в конституции Пакистана, правда, о нем упоминается, но на деле его нет). Конституция содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежевания компетенции применен конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не толь ко федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае - административно-территориальных единиц внутри штатов). Эта конституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 1999г. с 659.
Российская Федерация по форме государственного устройства является смешанной федерацией, при которой реализуются принципы образования субъектов федерации по национальному и территориальному признаку.
Заключение
Форма государственного устройства - это взаимоотношения между центральной властью и территориальными составными частями. Система территориальных составных частей образует территориальное деление государства.
Местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией.
Местное управление - это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы.
Местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы - территориального коллектива и его выборных органов по управлению его делами.
Органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств.
Таким образом форма государственного устройства на современном этапе является неотъемлемым элементом современного демократического общества, отражающим его потребности для наиболее эффективного функционирования государственных институтов.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации М. 1993
2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.Федерализм в истории России. В 3 кн. Кн.1. - М.: Республика, 2000.
3. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 142-149.
4. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 2002.
5. Комаров С.А. Общая теория государства и права в схемах и определениях. - М., 2001.
6. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 152-156.
7. «Конституции зарубежных государств»: учебное пособие, под ред. В.В. Маклакова, М. 1999 г.
8. Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм//Международная жизнь. - 1991. - N 4. - С. 34-48.
9. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность государства//Общественные науки и современность. - 1993. - N 5. - С. 122-126.
10. Остеруд О. Суверенная государственность и национальное самоопределение//Этнографическое обозрение. - 1994. - N 2. - С. 18-26.
11. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 2003.
12. Четвернин В.А. Понятия права и государства. М., 1999.
13. «Конституционное право зарубежных стран»: учебник, под ред. В.Е. Чиркина, М. 2003 г.
14. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные науки и современность. - 1994. - N 1. - С. 99-103.
