Государственная поддержка развития местного самоуправления

Государственная поддержка развития местного самоуправления

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Введение

В ст. 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление”. В статьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.

Из этого следует, что органы государственной власти:

· обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,

· участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и при этом

· одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.

Другими словами, прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.

Государство и местные сообщества

К оценке роли местного самоуправления в судьбе российской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно, формально-правовая и сущностная.

В первом случае роль местного самоуправления оценивается из анализа существующего законодательства, во втором - потенциал местного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти. Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством, второй - реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов дает информацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления.

С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства. Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установил компетенцию (предметы ведения и полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и, в конечном итоге, всей России в целом.

Придание местному самоуправлению высокого статуса не означает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказать существенное влияние на процесс формирования российской государственности. Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественных характеристик этого влияния - будет ли, например, местное самоуправление содействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станет источником кризисных явлений.

Среди представителей современной политической элиты России нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессе государственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местного самоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.

В широком диапазоне мнений выделяются две крайние точки зрения.

На одном полюсе можно услышать мнение о том, что становление местного самоуправления является несвоевременным, и проведение реформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономической стабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствует укреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильном государстве, каким современная Россия не является.

Существуют и противоположные точки зрения, в соответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимым условием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается на мнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местного самоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе, межэтнические конфликты, способствует социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечивает устойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можно ожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальное преображение страны.

Представляется, что первопричиной этого расхождения во мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности) местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватных оценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности и провоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых и неэффективных решений.

Первое, что видят многие политики в реформе местных властей - это перераспределение полномочий (включая соответствующие права на ресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопрос перераспределения полномочий - центральный вопрос любого политического процесса. Процесс становления местного самоуправления также связан с перераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающее значение на формирование мнения того или иного политика в отношении местного самоуправления.

Те, кто относится к этому как к необходимости “поделиться” своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишь ущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть на местное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только к перераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.

Многие политики, видя в местном самоуправлении пользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс его введения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества не подготовлены к осуществлению местного самоуправления.

Неясность реальной перспективы развития российской государственности, и, в частности, роли местного самоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативных последствий для государства и ущемления собственных интересов толкает политическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позиция особенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичных конструктивных решений и тормозит развитие российской государственности в целом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжные политические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис в Удмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти, связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства (например, решения августа 1998 года).

О потенциальных возможностях местного самоуправления трудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого исторического периода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон о местном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткий период богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высоком потенциале местного самоуправления.

С начала 90-х годов местная власть в ряде случаев продемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более “государственной”, чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политической элиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформ зависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления и какую роль они реально возьмут на себя.

В этом отношении особенно показательным является опыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрировано мощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органов местного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, а желание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло стать муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления - большей частью интуитивно - не были согласны с прямым переходом государственной собственности в частную, минуя стадию муниципальной.

Поэтому, несмотря на сильное давление федеральных властей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Это произошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.

Интуитивное, а порой и осознанное, желание местных властей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желанием удержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью за предоставление социальных услуг населению (в том числе и “обещанных” государством).

Российский исторический опыт подтверждает правильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальной сферы имеет определенные пределы. С одной стороны - это ограничения нравственного характера, с другой - ограничения связанные с необходимостью обязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимо от социального положения адресата.

В разгаре новая инициатива федерального центра - реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.

Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится "на острие" решения многих задач государственного значения. Однако, для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.

Прежде, чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его "генетических корнях", обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.

Природа местного самоуправления

Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.

Если современный термин “местное самоуправление” понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.

Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации.

Подобно общественным объединениям, социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в системе гражданского общества.

В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.

Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалось в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимся сообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволит снизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления в государственном строительстве.

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.

На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывает “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.

Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.

Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.

Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.

Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.

Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.

Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.

В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.

С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.

Однако имеется и другое - довольно распространенное - мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.

Страницы: 1, 2