Государственная служба, как институт административного права

В главе 5 Закона N 79-ФЗ определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Здесь же предусматривается регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. В главе 6 установлены основания, порядок и последствия прекращения служебного контракта и, соответственно, увольнения с гражданской службы, что согласуется с положениями, закрепленными в Законе N 58-ФЗ.

Одна из задач реформирования государственной службы - повышение гарантий прав государственных служащих. Однако контрактная система государственно-служебных отношений в том виде, как она закрепляется в Законе N 79-ФЗ, отнюдь не гарантирует гражданскому служащему стабильности при реализации его прав. Закон (п. 5 ст. 24) рассматривает права и обязанности государственного гражданского служащего как существенные условия служебного контракта. В то же время ст. 29 Закона устанавливает, что в случае изменения существенных условий профессиональной деятельности по инициативе представителя нанимателя допускается изменение определенных сторонами существенных условий контракта. Представляется, что применение этой нормы сводит на нет назначение служебного контракта. Достаточно сложно смоделировать ситуацию, когда существенно изменяются условия профессиональной служебной деятельности, но не меняются должностные обязанности.

Вопросы, связанные с обработкой, хранением и передачей персональных данных гражданского служащего, ведением реестра гражданских служащих, нашли отражение в главе 7 Закона N 79-ФЗ. В ст. 44 этой главы раскрывается основное содержание кадровой работы, ответственность за которую возлагается на структурное подразделение или гражданского служащего, назначенного руководителем государственного органа.

Глава 8 Закона N 79-ФЗ определяет содержание и продолжительность служебного времени, а также порядок и условия предоставления отпусков на гражданской службе, т.е. регулирует отношения, связанные со служебным временем и временем отдыха гражданских служащих.

Немаловажное значение имеют нормы главы 9 Закона, регулирующие вопросы прохождения гражданской службы. Существенным дополнением является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации (один раз в три года) - по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждены Указами Президента РФ.

2.3 Обеспечение профессионализма гражданской службы

В Законе N 79-ФЗ прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и квалификации гражданских служащих. Закон регламентирует принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, вопросы найма и продвижения по службе, стимулирования и удержания на службе квалифицированных гражданских служащих.

В целях укрепления гарантий исполнения гражданскими служащими их обязанностей без неоправданного влияния со стороны политических и иных структур Закон N 79-ФЗ защищает профессиональную независимость гражданских служащих по отношению к политическим структурам государства, представленным лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

К числу таких гарантий следует отнести совокупность строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т.д.

Как отмечалось, Закон предусматривает возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты. Законом определены случаи, когда конкурс не проводится. В частности, без конкурса могут производиться назначения:

- на замещаемые на определенный срок полномочий руководящий должности гражданской службы;

- на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом или Правительством РФ и др.

В Законе N 79-ФЗ впервые введено понятие "служебный контракт", определены стороны, содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также порядок его заключения; детально регламентированы вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Установлен и исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

В Законе N 79-ФЗ определены порядок обработки, хранения и передачи персональных данных государственных гражданских служащих, порядок ведения личных дел и реестров государственных гражданских служащих, а также задачи кадровой работы.

Предусматриваются и другие механизмы укрепления профессионализма на гражданской службе. Так, в Законе впервые введено понятие "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Детально регламентируется в Законе порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих и порядок сдачи ими квалификационного экзамена.

Профессиональная независимость гражданских служащих направлена на укрепление такого аспекта гражданской службы, как обязательство исполнять требования Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации и быть за это подотчетными перед органами представительной власти и высшими органами исполнительной власти. Гражданская служба как институт государства занимается осуществлением общих интересов общества и государства, как они определяются федеральными законами и политикой Правительства.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Профессиональная независимость гражданских служащих требует также четкого определения их служебных прав. Закон закрепляет права гражданских служащих, соответствующие их обязанностям, требование их честности и преданности государству, а также критерии определения их профессиональной квалификации. В определении прав и обязанностей примечателен акцент на обязательства гражданских служащих по выполнению требований Конституции, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а не просто соблюдение служебной дисциплины.

2.4 Гарантии на гражданской службе

Наряду с установлением новых должностных обязанностей и квалификационных требований Закон N 79-ФЗ обеспечивает получение гражданским служащим денежного содержания, а также льгот иного рода, с тем чтобы карьера на гражданской службе выглядела привлекательной для квалифицированных специалистов.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения Закона имеют материальную оценку, притом вполне посильную для государства, и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

В главе 10 Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы оплаты труда гражданских служащих и определяется порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. При этом устанавливаются единые основные условия оплаты труда гражданских служащих, соотносимые с оплатой труда государственных служащих других видов государственной службы.

В состав денежного содержания как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего включаются:

а) оклад месячного денежного содержания (т.е. совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);

б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10 до 70%);

в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 150% должностного оклада);

г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

е) премии за выполнение особо важных и сложных заданий.

Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Важно отметить, что Закон N 79-ФЗ не предусматривает создание улучшенных или привилегированных условий для гражданских служащих. Оплата труда и другие льготы, предоставляемые гражданским служащим, соответствуют налагаемым на них ответственным обязанностям. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрастать доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида надбавки к премии).

Законом впервые предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских служащих, отличных от общих условий такой оплаты. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться указанный порядок, и порядок установления такой оплаты труда должны определяться соответственно Президентом по представлению Правительства РФ и законодательством субъекта Федерации.

Закон N 79-ФЗ содержит также нормы, предусматривающие основные социальные гарантии на гражданской службе (медицинское обеспечение на основе страховых принципов, пенсия за выслугу лет и др.) и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы.

Новым является предусмотренное ст. 53 Закона введение при определенных условиях дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, включая, в частности, транспортное обслуживание (в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы) и выплату единовременной субсидии на приобретение жилой площади (по аналогии с уже существующими льготами для военнослужащих, но только один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и законодательным актом субъекта Федерации).

В соответствии со ст. 14 Закона N 58-ФЗ в главе 11 Закона N 79-ФЗ регулируются также вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной работой. В этой же статье, исходя из требований Закона N 58-ФЗ, установлено, что порядок исчисления стажа гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ.

Глава 12 Закона N 79-ФЗ посвящена регулированию отношений, связанных с поощрениями, награждениями и дисциплинарной ответственностью гражданских служащих. Прослеживается явная тенденция к расширению мер поощрения материального характера, к которым, например, относятся:

а) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

б) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

В Законе N 79-ФЗ дано определение служебной дисциплины на гражданской службе как обязательного соблюдения правил служебного распорядка (т.е. нормативного акта государственного органа, регламентирующего режим службы (работы) и время отдыха) и должностного регламента.

Законом (ст. 57) определен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Установлен порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания. Гражданский служащий вправе по своему усмотрению обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд.

Новеллой Закона N 79-ФЗ, регламентирующей основания и порядок проведения служебной проверки, является норма, в соответствии с которой служебная проверка поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с обязательным участием юридического (правового) подразделения государственного органа и выборного представителя гражданских служащих.

Закон (глава 13) содержит также нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего. Достаточно подробно регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Закон традиционно предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета, а гражданских служащих субъектов Федерации - за счет бюджетов субъектов Федерации. Реализация отдельных положений Закона в сравнении с государственными гарантиями, предусмотренными предшествующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, очевидно потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

В качестве несомненной новеллы следует рассматривать норму Закона о возможности проведения в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы экспериментов. Порядок проведения таких экспериментов устанавливается Президентом или Правительством РФ (в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе) или законом либо иным нормативным правовым актом субъекта Федерации (в отдельном государственном органе субъекта Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении).

Как весьма позитивный факт следует отметить регулирование в главе 15 Закона вопросов, связанных с осуществлением государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе.

Закон N 79-ФЗ подробно регламентирует отношения, возникающие в связи с рассмотрением индивидуальных служебных споров, под которыми понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров (глава 16 Закона). Предусматривается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом.

Статьями 71 - 74 Закона предусмотрено, что вступление в силу соответствующих положений связано с принятием федеральных законов, предусматривающих дополнительные расходы федерального бюджета или реструктуризацию расходов федерального бюджета на государственное управление без их увеличения. В связи с этим Правительство РФ должно предусматривать поэтапное увеличение расходов федерального бюджета на содержание федеральных гражданских служащих по мере включения соответствующих расходов в федеральный бюджет.

Глава 3. Значение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в контексте административной реформы

3.1 Взаимосвязь видов государственной службы

Деление на виды государственной службы не оказывает решающего влияния на статус государственных служащих. Как гражданская, так и военная и правоохранительная служба являются государственной службой, т.е. профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 Закона N 58-ФЗ).

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей правоохранительной службы (ст. 54 Закона N 79-ФЗ).

Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, регулируются федеральными законами о видах государственной службы на единых принципах построения и функционирования системы государственной службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы установлены в ст. 3 Закона N 58-ФЗ. В этой статье закреплены основополагающие начала, которые нашли свое развитие и конкретизацию и в Законе N 79-ФЗ (ст. 4).

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы, в том числе гражданской.

Принципами организации и функционирования гражданской службы, так же как военной и правоохранительной службы, являются:

Страницы: 1, 2, 3, 4