Государственная служба как публично-правовой институт

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов.

Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально-значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления, деятельности которой определяются функциями государства».

Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».

Государственная служба как система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С. Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

- -институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

- -экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

- -институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- -институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

- -институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.

Правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе.

В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

II Краткая история государственной службы

Государственная служба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и учебной правовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого сто-летия. Единого мнения среди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы, к сожалению, не выработано.

В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-пра-вовую характеристику института государственной службы.1 С. С. Студеникин, разра-батывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть адми-нистративного права должны включаться нормы, регламентирующие государствен-ную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата -- их права, обязаннос-ти, ответственность).

Другой ученый -- А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной служ-бы относится к институту трудового права.2, По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положени-ем государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и пред-приятия).

Система нормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере го-сударственной службы, имела также двойственную (административно-трудовую) пра-вовую природу. В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учрежде-ниях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; по-становление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчи-ненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инже-нерно-технических работников угольной промышленности и строительства уголь-ных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.

С начала 50-х годов институту государственной службы стало уделяться замет-но больше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об администра-тивно-правовом характере института государственной службы и анализировали прин-ципы, основы правового положения советской государственной службы, меры по-ощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.3 Правовым институтом государственной службы считалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы.4 Ученые-юристы ука-зывали на двойственный (административно-трудовой) характер института госу-дарственной службы. Они особо обращали внимание на такие организационно-пра-вовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы.5

Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института го-сударственной службы.

1. Институт государственной службы -- это совокупность правовых норм, ре-гулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государствен-ной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них за-дач.6

2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений -- это совокупность правовых норм, определяющих поря-док поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольне-ния со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материаль-ного и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государ-ственных служащих.7 Данное определение института государственной службы скла-дывалось на протяжении последних десятилетий.8

3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в про-цессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности инсти-тут государственной службы. Специфической особенностью этого правового ин-ститута является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.9

Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинар-ной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нор-мы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды слу-жебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные от-ношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сфе-рах общественной жизни.10

Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правово-го оформления.

Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия-ло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государ-ственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению пого-ловно».11

Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер-мин «институт государственной службы» по следующим причинам.

Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре-гулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность го-сударственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу-дарственной службы, злоупотребления по службе.

Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных слу-жащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.

В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе-чение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о феде-ральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам го-сударственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние созда-ются в соответствии с законами субъектов Федерации.

III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права

Современный правовой институт государственной службы -- это систе-ма правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес-се организации самой системы государственной службы (федеральная, муници-пальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязан-ностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществ-ления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть боль-шое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин-ститутах, которые входят в структуру института государственной службы).

Государственная служба является наиболее важным в административно-право-вой науке понятием -- административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12

Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений -- правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт го-сударственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ-ственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне со-гласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.

В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобща-ются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль-туры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос-ти, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде-ленным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.

Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в де-кабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.

Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государствен-ной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулиру-ются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают-ся структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го-сударственная служба с правовой точки зрения является автономным администра-тивно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государствен-ной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз-рывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен-ной и муниципальной службе субъекта Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4