Государственное правление

Парламентарные монархии значительно более распространены в современном мире по сравнению с абсолютными и дуалистическими. Среди монархий их подавляющее большинство. Это -- Великобритания, Япония, Канада, Испания, Австралия, Швеция, Новая Зеландия, Норвегия, Дания, Нидерланды, Бельгия, Таиланд, Малайзия, Люксембург и др. «Политической формой испанского государства является парламентарная монархия», -- гласит ч. 3 ст. 1 Конституции Испании. Выше уже была приведена высокая оценка места и роли короля в этой Конституции (ст. 56). Вместе с тем в ней конкретно и подробно определяются функции и права монарха в условиях парламентарной монархии (ст. 62--65). В современной Испании король, оставаясь главой государства, не является главой исполнительной власти, не обладает правом законодательной инициативы и правом вето в отношении законов, принятых парламентом. Конституция Люксембурга (ст. 51) устанавливает, что «в Великом Герцогстве действует режим парламентской демократии». В отличие от парламентарной монархии в Испании, эта же разновидность монархии здесь предусматривает, что Великий Герцог является главой исполнительной власти и обладает правом законодательной инициативы, а Палате депутатов предоставлена возможность направлять ему законопроекты. Он же назначает и увольняет членов правительства, определяет его состав, назначает судей и т.д.

В Швеции функции короля как главы государства ограничены лишь чисто представительскими. Он не обладает правом наложения вето на решения парламента, даже формально не является главой исполнительной власти, не назначает правительство и не отправляет его в отставку, не назначает судей и послов и даже не обладает правом помилования. «Управляет государством Правительство», которое ответственно перед Риксдагом (парламентом), -- устанавливает § 6 гл. 1 -- одного из основных законов, входящих в Конституцию Швеции -- «Форма правления». А § 1 гл. 5 ведет речь о том, что глава государства лишь информируется премьер-министром о делах государства. Особое место в ряду парламентарных монархий занимают такие страны, как Канада, Австралия, Новая Зеландия, Ямайка и др., которые являются членами Британского Содружества. Их формальным главой является король (королева) Великобритании, представляемый в этих странах назначаемым генерал-губернатором. Практически же правительства этих стран выдвигают эту кандидатуру, а иногда генерал-губернатора избирает парламент соответствующей страны.

Современные парламентарные монархии предоставляют достаточно широкие возможности для развития демократии в их рамках, хотя и современные абсолютные и дуалистические монархии в той или иной мере модифицируются в направлении демократизации под воздействием настоятельных требований нашего времени. Это раньше считалось, что монархия как таковая несовместима с демократией. И в свое время это часто было действительно так, хотя и при этом нельзя не учитывать, что принципы конституционализма и парламентаризма зарождались и сформировались столетия назад в монархической Великобритании. Сегодня же все наглядно видят, что парламентарные монархии мало чем отличаются от республик по уровню демократизма. В этом плане монархические Великобритания, Испания, Бельгия, Дания, Швеция или Нидерланды практически ничем не отличаются от республиканской Франции, Германии, Италии, Португалии или Финляндии. Значительно большие различия в этом отношении обнаруживаются между монархическими и республиканскими странами, когда речь идет не об индустриально развитых, а о развивающихся странах.

§ 2. Республика и ее разновидности

Подавляющее большинство стран мира, как уже отмечалось, избрало республиканскую форму государственного правления как в принципе, при прочих равных условиях, более соответствующую интересам народовластия, развития демократии, поскольку она по самой своей сути предполагает признание народа единственным источником любой государственной власти, носителем суверенитета. Сегодня республиками являются Китай и Индия, США и Россия, Франция и Германия, Италия и Греция, Бразилия и Аргентина, Австрия и Швейцария, Мексика и Индонезия, Египет и ЮАР, Нигерия и Тунис, Турция и Сирия, Польша и Венгрия, Чехия и Словакия, Болгария и Румыния, Пакистан и Вьетнам, и многие другие страны. Республиками являются и все страны СНГ. Конечно, как и за всякой формой, за республиканской формой правления может скрываться различное, в том числе и недемократическое, содержание. Например, в Ираке, Иране и КНДР за фасадом республиканской формы правления отчетливо обнаруживается политический режим личной власти. В целом ряде африканских, латиноамериканских и азиатских республик не раз за последние десятилетия утверждались и до сих пор существуют военно-диктаторские власти. Но все это, по сути дела, -- различные извращения действительной природы и истинных принципов республиканизма.

Понятие республики. Само понятие «республика» происходит от двух латинских слов (res -- дело и publicus -- общественный, всенародный) и в буквальном смысле обозначает дело общества, народа или общественное, народное дело. В отличие от монархии, государственная власть в республике осуществляется избираемыми на соответствующий срок высшими органами государственной власти. Поэтому республика -- это такая форма государственного правления, при которой высшие органы государственной власти либо избираются народом (например, президент, парламент), либо избираются (например, президент) или формируются (например, правительство) выборными общенациональными представительными учреждениями (парламентами).

Общее определение республики нельзя подменять определением той или иной ее разновидности, как это происходит иногда в учебной и иной литературе. Так, В.Е. Чиркин в своем учебнике пишет, что «республика -- форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан...». Но это правильно лишь в отношении одной -- президентской -- разновидности республик, а не в отношении всех республик, ибо парламентарная республика хотя и имеет обычно избираемого президента, но может и не иметь его, как это было, например, долгое время в СССР и в РСФСР, в других советских республиках, в ряде других «социалистических» стран, а сегодня имеет место в Ливии, на Кубе и др. странах. Поэтому общее определение республики должно быть, на наш взгляд, более широким и включать в себя указание на путь формирования и других высших государственных органов.

Президент в одних республиках может избираться непосредственно народом, а в других -- народными представителями, парламентом. В рамках республиканской формы правления правительство может формироваться как президентом, так и парламентом, а нередко президентом при участии парламента или парламентом при участии президента. То же можно сказать о формировании высшей судебной власти.

Исторически республики возникли в античную эпоху как своего рода антипод древним монархиям, как относительно более прогрессивная форма устройства государства, открывающая большие возможности для осуществления принципа народовластия путем предоставления гражданам личных, политических и иных прав. Но, как уже отмечалось, место, роль и значение республиканской формы правления должны оцениваться, особенно в современных условиях, в каждом конкретном случае с учетом того содержания государственной власти, формой которого она является. Исторический опыт и современность говорят о том, что отдельные монархии могут быть на деле более демократические, нежели многие республики.

Республики в зависимости от соотношения законодательной и исполнительной властей, от того, какое место и роль в них занимают и играют президент, правительство и парламент, традиционно подразделяются на президентские и парламентарные (парламентские) республики. Следовательно, эти формы республиканского правления различаются отнюдь не тем, что одна имеет институт президента, а другая -- институт парламента. Оба этих института обычно имеются как в президентской, так и в парламентской республике. Но характер взаимоотношений органов исполнительной и законодательной (представительной) властей у этих республиканских форм правления существенно различаются.

Президентская республика -- наиболее распространенный вид республики, более двух столетий существующий в США -- стране классического президентского правления. Сегодня такими республиками являются также Россия и Казахстан, Бразилия и Мексика, Египет и Нигерия, Индонезия и Ирак, Филиппины и Зимбабве, Тунис и Перу, большинство стран СНГ (Беларусь, Узбекистан, Киргизия, Туркменистан, Грузия, Азербайджан, Армения), большинство республик в Африке и Латинской Америке, ряд азиатских республик.

Главной отличительной чертой президентской республики (в ее сопоставлении с парламентарной республикой) является то, что в ней исполнительная власть, ее формирование, положение, деятельность и ответственность четко отделены от власти законодательной (представительной), а взаимоотношения между этими ветвями государственной власти базируются на системе взаимных сдержек и противовесов. Из этого вытекают и другие сущностные признаки президентской республики: и президент, и парламент непосредственно избираются народом; президент обычно не имеет права по своему усмотрению досрочно распустить парламент (за исключением конституционно определенных случаев), а парламент не может сместить президента (вне процедуры импичмента) и отправить в отставку правительство путем выражения ему вотума недоверия; решающая роль в управлении страной принадлежит президенту, который чаще всего является одновременно главой государства и главой исполнительной власти; президент самостоятельно формирует правительство и отправляет его в отставку, назначает и смещает министров; президент и его правительство не несут ответственности перед парламентом за свою политику и деятельность, (правительство такую ответственность несет перед президентом), а парламент не может сместить министров, если они не допустили нарушения закона; президент обладает правом отлагательного вето в отношении принимаемых парламентом законов, но парламент имеет возможность преодолеть его квалифицированным большинством голосов своих депутатов; в ряде случаев при назначении президентом высших должностных лиц исполнительной власти и судей требуется согласие парламента или его палаты; заключаемые президентом международные договоры нуждаются в ратификации парламентом; судебная власть наблюдает за конституционностью и законностью актов двух других ветвей власти и обеспечивает соблюдение установленного правопорядка.

Президентские республики могут в том или ином отношении серьезно отличаться друг от друга в рамках их общих черт. Так, в одних из них (например, в США, Бразилии и др.) президент сам возглавляет свой кабинет министров, играющий при нем совещательную роль, а в других -- наряду с президентом существует особый орган -- правительство, Совет министров, возглавляемый премьер-министром (Россия, Египет и др.). Если в США, Нигерии и некоторых других странах при назначении президентом министров требуется согласие сената, то в Бразилии и ряде других стран этого не требуется. В ряде президентских республик допускаются и различные другие формы ограниченной зависимости правительства и министров от парламента. В одних таких республиках имеется институт вице-президента (США, Египет и др.), а в других его нет. Нельзя также не видеть, что в рамках одной и той же президентской формы правления реальная власть главы государства может серьезно различаться. Когда в лице президента сосредоточиваются чрезмерно большие, исключительные полномочия, по существу, вся полнота власти, тогда говорят о суперпрезидентской или сверхпрезидентской республике. Чаще всего это имело и имеет место в отдельных отсталых латиноамериканских, африканских и азиатских странах, особенно в тех, где президентская власть утверждалась в результате военных переворотов, и тех странах, которые не имели демократических традиций организации государственной власти и сравнительно недавно встали на путь демократии (Россия, Узбекистан и т.д.)

Президентская республика как одна из форм государственного правления имеет ряд достоинств, которые нельзя не учитывать. Во-первых, она в принципе создает особенно благоприятные условия и предпосылки для реализации принципа разделения властей. Во-вторых, всенародно избранный президент олицетворяет единство страны, выступает символом единства нации и т.д. В-третьих, эта форма позволяет сосредоточить высшую управленческую власть в одних руках, что особенно важно в условиях быстрого решения серьезных общенациональных проблем и необходимости концентрации сил на переходных, кризисных и иных особых этапах развития страны. В-четвертых, президентская форма правления исключает или серьезно ослабляет ее зависимость от различных и переменчивых партийно-фракционных пристрастий, сильно проявляющихся в парламентской деятельности. Вместе с тем нельзя не учитывать, что в рамках президентской республики возрастает опасность противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти, особенно когда, как это нередко бывает на практике, избранный народом президент представляет одну партию, а большинство депутатов парламента принадлежат к другой партии или блоку партий. Последняя ситуация не раз складывалась в зарубежных странах, а сегодня имеет место, например, как в США, так и в России.

Парламентарная (парламентская) республика -- это такая разновидность республиканской формы правления, при которой ведущая роль в осуществлении высшей государственной власти и формировании ее органов принадлежит парламенту как высшему органу представительной и законодательной власти. Президент при такой форме правления чаще всего избирается самим парламентом (например, в Греции, Турции, Ливане, Венгрии, Чехии и др.) или несколько более широким собранием, включающим еще и представителей субъектов федерации и др. (например, в Индии, ФРГ, Италии и др.). Но даже в тех случаях, когда в таких республиках президент избирается не парламентом, а непосредственно народом (например, в Ирландии, Болгарии, Финляндии и др.), его полномочия оказываются весьма ограниченными, а реальная исполнительная власть осуществляется правительством.

Главное в характеристике парламентарной республики состоит в том, что верховенство в ней принадлежит парламенту, а правительство несет перед ним, а не президентом политическую ответственность и уходит в отставку в случае получения вотума недоверия со стороны парламента. Конечно, и в этих условиях осуществляется принцип разделения властей, ибо исполнительная власть в лице правительства, обладая известной самостоятельностью, может в случае выражения ему вотума недоверия парламентом, обратиться к президенту с предложением распустить парламент и назначить новые выборы. В целом же правительство при такой форме правления находится в определенной зависимости от парламента: во главе правительства обычно стоит лидер партии, имеющей большинство в парламенте, правительство подотчетно парламенту, контролируется им и в любое время может быть отправлено парламентом в отставку путем выражения ему вотума недоверия.

Политико-правовой статус президента в парламентарной республике во многом схож со статусом монарха в современной парламентской монархии. Он так же, как правило, отдален от текущих политических процессов и не осуществляет реального правления в стране. В отличие от ситуации в президентских республиках, он не является главой правительства, исполнительной власти. Вся исполнительная власть практически осуществляется правительством и его главой. Даже если за президентом такой республики формально закрепляются более или менее широкие полномочия, они осуществляются, как и в случае с монархом в парламентарной монархии, по инициативе правительства и с помощью контрассигнации. Так, и в парламентской республике формально президент обычно назначает и увольняет правительство. Но, в отличие от президентской республики, где президент делает это действительно самостоятельно, здесь он фактически не свободен в своем выборе и вынужден обычно назначать премьер-министром того, кто пользуется поддержкой парламентского большинства, а министрами тех, кого представляет премьер, получивший вотум доверия от большинства парламента. В таких республиках именно парламент, как правило, его нижняя палата, фактически назначает и увольняет правительство и министров.

Акты, издаваемые президентом в парламентской республике, как правило, получают юридическую силу и подлежат исполнению только тогда, когда они скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра. При этом сами эти акты обычно издаются на основании решений, принятых парламентом, правительством или отдельными министрами. Президент в таких республиках обычно не обладает правом отлагательного вето по отношению к принятым парламентом законам, а если формально и обладает, то практически не использует его, как и монарх в парламентской монархии. Президент в парламентской республике назначает референдум, но на основе решения парламента и в соответствии с законом, принятым парламентом. Он же формально обладает правом назначения и отзыва послов, но фактически это зависит от решений главы правительства и министра иностранных дел.

Парламентская республика обладает своими достоинствами. По сравнению с президентскими республиками, она по своему характеру и принципам организации и функционирования серьезно суживает возможность возникновения противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти, отдавая явный приоритет последней. Одержав победу на парламентских выборах, особенно в случае завоевания абсолютного большинства от общего числа мест в парламенте, та или иная партия или блок партий получает возможность из своих рядов и избирать президента, и сформировать однопартийное, одноблоковое, однородное правительство, которому гарантирована поддержка парламента, что не может не сказаться серьезно на стабильности власти. Но, с другой стороны, поскольку одной партии чаще всего не удается завоевать абсолютного большинства мест в парламенте, а межпартийные блоки далеко не всегда бывают надежными и прочными, поэтому в таких условиях приходится идти на создание коалиционных правительств, отражающих интересы различных парламентских фракции, то это в свою очередь может создавать возможность серьезной нестабильности в осуществлении исполнительной власти при данной форме государственного правления. В Италии, являющейся одной из классических парламентских стран, например, за полвека с небольшим после­военного периода сменилось около полусотни правительств.

С целью сглаживания этого недостатка парламентской республики в ней за последнее время нередко вводятся определенные ограничения, преграды на пути слишком частого устранения парламентом правительства. Так, в ряде стран (Перу, Португалия, Молдова и др.) предложение о вотуме недоверия правительству может быть внесено только не менее чем четвертой или третьей частью депутатов парламента. Ясно, что это серьезно сужает возможности вынесения частых вотумов недоверия. Этим же целям служат и такие нормы, которые требуют для отставки правительства вынесения вотума недоверия правительству дважды, устанавливают невозможность внесения резолюции о таком недоверии в течение определенного срока (например, в течение года после выборов в парламент или после создания правительства, ряда месяцев после предыдущего голосования по такому вотуму и т.д.). В законодательстве ФРГ, Польши, Венгрии, Болгарии и некоторых других стран предусмотрена возможность вынесения, так называемого конструктивного вотума недоверия, при котором недоверие выражается не всему правительству, а только его главе и при условии, если одновременно будет назван преемник действующего главы правительства.

Страницы: 1, 2, 3