Государственное устройство РФ. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в России, его сущностные признаки

Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;

7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты. С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права - к комплексной отрасли муниципального права и к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.

При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.

Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям).

По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру содержащихся в них предписаний - на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.

По степени определенности содержащихся в них предписаний - на императивные и диспозитивные.

По действию во времени и пространстве - на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.

По юридической силе - на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права подразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.

Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся следующие:

· местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

· основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

· формы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования;

· предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;

· гарантии местного самоуправления;

· ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Названные муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.

На сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:

1) местное самоуправление - самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования местного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это - муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.

Существует три уровня источников муниципального права - федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Проведенный нами анализ показал, что ныне насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, количество которых установить не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедерального учета.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания РФ и постановления Конституционного Суда РФ. К источникам федерального уровня относится множество законов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов РФ. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В источники муниципального права на этом уровне входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. К источникам муниципального права относятся также решения конституционных, уставных судов субъектов РФ.

На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.

К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление - важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотя бесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права.

Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельного веса правового регулирования многих вопросов организации и функционирования местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельной основной отрасли российского права.

Вместе с тем на сегодняшний день еще значительное количество муниципально-правовых норм проистекают из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесь наблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.

Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, с другой - все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся производными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права и законодательства.

Такова двойственная природа муниципального права, которая и обусловливает особенности его места и роли в правовой системе Российской Федерации.

Муниципальное право является новой комплексной отраслью российского права, находящейся в процессе своего становления. Его развитие связано с процессом укрепления и совершенствования законодательной базы местного самоуправления с тем, чтобы все общественные отношения, возникающие на этом уровне, закреплялись муниципально-правовыми нормами, что должно привести в итоге к становлению муниципального права как самостоятельной основной отрасли российского права. Между тем состояние муниципального законодательства, особенно на федеральном уровне, где действуют только четыре федеральных закона, специально регулирующие эти вопросы ("Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"), не отвечает назревшим объективным потребностям, возникающим на местном уровне.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5