Инфраструктура муниципального образования и муниципальная территория

Кстати, сама борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии в этот период также свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавшему в городах в те периоды (товарное производство).

С другой стороны, период рабовладения, в течение которого хозяйственные связи и отношения были значительно богаче, дает нам примеры как восточных деспотий (Египет, Китай и т.д.), так и первых демократий (Древние Греция, Рим). На этом примере наглядно видно, что природный фактор, а именно необходимость для земледелия на Востоке строительства сложнейших оросительных систем и др., требовал массового привлечения рабочей силы, а, следовательно, и более жесткой централизованной системы власти, системы насилия.

Все эти примеры позволяют сделать вывод о том, что система управления государством в целом и хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.

Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образований подразумевает, что в основу проводимой систематизации должны быть положены показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показатели легко применимы для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований поданному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований возникают либо в результате законодательства субъектов России, которым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей - следствие иных факторов, и потому систематизировать следует по причинам, а не по следствиям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур - одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической жизни, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вышеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Административные способы управления экономикой часто приводили к тому, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесенных сегодня к компетенции местного самоуправления, была централизована и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы (рис. 3).

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы - много- и монофункциональные образования (рис. 4).

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичный пример подобного муниципального образования - столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа - города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа - населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города - центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

В итоге можно построить следующую схему типов муниципальных образований:

Рис. 3. Типы муниципальных образований

Рис. 4. Муниципальные образования поселенческого типа

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования - предмет деятельности органов власти.

2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.

2. Муниципальная территория

Управление муниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, на которой оно находится, совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования.

Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных вопросов как при определении института местного самоуправления в процессе работы Конституционного совещания, так и в процессе работы над текстом базового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Безусловно, что для жарких дискуссий по этому поводу имелись достаточно веские причины.

Прежде всего, это обусловлено отсутствием устойчивой исторической традиции в этой области государственного строительства. Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, которые на протяжении практически всей дореволюционной истории являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных ее исторических формах. Безусловно, эта стабильность связана, прежде всего, с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли вызывает сомнение у ученых и политиков.

Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.

В 19 в. с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменялась пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельское общество определяется как одно или несколько поселений, связанных общим хозяйственным интересом. По этим же принципам происходило определение и иных административно-территориальных единиц. В 1901 г. была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.

В советское время хозяйственный уклад, основанный на государственной собственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различные внеэкономические факторы. И лишь в 60-80 гг. вопрос об оптимальных территориях управления встал с новой остротой. Однако и в этот период разработка концепций экономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основном отношения между предприятиями в рамках единого народнохозяйственного комплекса.

Появление в начале 90-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства, разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании отношений на самом нижнем уровне власти - местного самоуправления. Принятый в 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривал передачу отдельных прав и полномочий в регулировании местной жизни местным органам власти, однако он не изменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшую прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной органам власти.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., а следом за ней и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих документах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов федерации и самих органов местного самоуправления в определении оптимальной территории местного самоуправления.

Подобный подход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так в 50-60-х гг. нынешнего столетия по этому пути шла реформа местного самоуправления в Японии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов и стимулировало это экономическими рычагами. Таким образом, создавался гибкий механизм сопровождения экономических реформ административными преобразованиями. В конце 60-х гг. после стабилизации экономической ситуации сложившиеся границы муниципалитетов (соответствующие границам экономических интересов) были закреплены законом.

Для России данный подход интересен вследствие громадной территории, существенных различий в экономическом, природном потенциалах и особенностей расселения. Государство, как мы выяснили в курсе «Муниципальный менеджмент» пошло по своему пути.

В 131-фз было установлено, что типов может быть только три: поселения, муниципальные районы и городские округа. Но закон не может учесть всей многоукладности жизни населения такой страны как Россия. И уже сразу после принятия этого закона в него начали вносить поправки. Закон не учитывает факторов, определяющих особенности муниципального образования. Закон определил, что типов МО может быть только три: поселения, муниципальные районы и городские округа. Но оно не учло Факторы, определяющие особенности муниципального образования

В России сегодня идет определение оптимальной территории муниципальных образований. В большинстве субъектов России образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территории всегда оптимальны для данного региона. Определим некоторые принципы, на основе которых возможен более обоснованный подход к решению данного вопроса.

Факторы, определяющие особенности муниципального образования

Конституция Российской Федерации определила задачу органов местного самоуправления как решение вопросов местного значения, связанных с местом проживания. Следовательно, речь идет об интересах совместного проживания. Естественно, что структура этих интересов и вопросов, связанных с их регулированием, сложна и многогранна. На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания:

1. Совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности.

2. Совместное пользование социальной инфраструктурой.

3. Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Перечисленные выше интересы совместного проживания определяются, прежде всего, характеристиками населенного места (территория, население, инфраструктура), а также ролью местного самоуправления, определенной в законодательстве, другими словами - компетенцией.

Поэтому, для того чтобы выработать некоторые подходы к определению территории муниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.

Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.

Географические факторы многогранны, но интересны те из них, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов.

Первым фактором, оказывающим определяющее влияние, являются территории и природные условия. Например, район во многих сибирских субъектах России может простираться на несколько сотен километров и поселения, входящие в него, разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Понятно, что у населения данной территории вряд ли имеются интересы совместного проживания. В то же время компактные, близко расположенные муниципальные образования могут быть достаточно крепко связаны между собой. При определении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросы территориальной близости, возможность совместного использования природных ресурсов данной территории.

Вторым фактором, характеризующим место, являются совместные интересы в хозяйственной деятельности, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла. Так, например, в районах Крайнего Севера традиционной формой хозяйствования является оленеводство, специфика которого такова, что при незначительном населении требуется огромная территория, поскольку период созревания ягеля около 10 лет; этим определяются весь образ жизни населения и кочевой характер ведения хозяйства. В то же время возникает вопрос о регулировании пользования этими угодьями и об их оптимальных размерах.

Третьим фактором, определяющим характеристику места, является форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики. Так, на Северном Кавказе одними из основных факторов являются полиэтничность населения и дисперсность или компактность расселения этносов, для Центральной России - соотношение профессиональной подготовки населения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятое переработкой сельскохозяйственной продукции, и др.). Приведенные примеры достаточно условны, так как в данном случае определяющее влияние оказывают цели деятельности муниципального образования.

Четвертым фактором, характеризующим объект управления, является учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.

Однако само определение особенностей территории должно рассматриваться, прежде всего, с позиции тех задач, которые государство возложило на органы местного самоуправления, поэтому от объема предметов ведения и полномочий напрямую зависит оптимальность размера территории.

С одной стороны, наличие на территории муниципального образования инфраструктуры исполнения полномочий, которыми его наделил закон, является основным условием качественной работы органов местного самоуправления. Так, вряд ли можно говорить о содержании школы или больницы муниципальным образованием, если их нет на данной территории. С другой стороны, наличие общих интересов в значительной степени обусловлено общей инфраструктурой. Наличие в селе фельдшерско-акушерского пункта или поликлиники, школы, клуба и других социальных объектов, вопросы их деятельности - сфера совместных интересов для всех поселений, которые в них обслуживаются. В то же время наличие необходимой инфраструктуры не является определяющим, поскольку решение вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, может быть выполнено через механизм муниципального заказа. В данном случае принципиально важно определить преследуемую цель. Если данное муниципальное образование считается перспективным и ставится задача формирования и развития инфраструктуры, то решить ее без заинтересованности органов местного самоуправления будет крайне сложно. Таким образом, сочетание имеющейся инфраструктуры и перспектив ее развития должно учитываться при определении территории муниципального образования

Для определения оптимальной территории муниципального образования принципиально важно определить характеристики субъекта управления, поскольку именно в них определяется цель деятельности муниципального образования. Главная характеристика муниципального образования - объем его компетенции. Соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории, указанных выше, есть не что иное, как соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования.

Принципы определения оптимальной территории муниципального образования

Принцип баланса субъекта и объекта управления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенции местного самоуправления и перспектив его развития. Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории. Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.

Принцип минимизации уровня исполнения полномочий. Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальную эффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.

Поэтому при определении оптимальной территории муниципального образования крайне важно учитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местного самоуправления в силу его знания местных условий и подконтрольности органов власти населению.

Приведенные выше принципы определения оптимальной территории муниципального образования позволяют применять факторы, характеризующие объект и субъект управления, в единстве. Процесс их применения и взаимосвязи показан на рис. 2.

Рис. 2 Определение оптимальной территории

В итоге можно сделать следующие выводы:

1. Территория муниципального образования должна определяться на основе глубокого изучения интересов населения, проживающего на ней.

2. Наличие интересов совместного проживания и хозяйствования - основной фактор, определяющий единство территориального управления.

3. Наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла.

Установление территорий муниципальных образований и их границ - вопрос чрезвычайно важный с точки зрения как исполнения полномочий власти местного самоуправления, так и ведения хозяйственной деятельности. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечивает единство и эффективность управления в государстве. В контексте рассматриваемых вопросов более подробно следует остановиться на установлении территорий муниципальных образований исходя из критериев обеспечения их жизнедеятельности.

Существуют объективные критерии для определения территории муниципального образования, которая должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Это влечет локализацию территорий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа.

На территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образование. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальных образований должны определяться различно в каждом конкретном случае. Существует мнение, что в результате проявления «группового эгоизма» всегда будет существовать стремление к увеличению территории для увеличения объема ресурсов. Но ведь дополнительная территория - это еще и необходимость ее содержания и развития, т.е. и дополнительные расходы.

При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.

Вывод, который следует из сказанного выше, прост: при установлении территорий муниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней по отношению к местному самоуправлению властью - государственной, но поскольку затрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедура установления территорий муниципальных образований должна обеспечивать обязательный учет мнения населения, особенно в случае изменения существующих границ.

Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования должны быть также наделены правом добровольного объединения, а поселения и другие территории - правом выхода из объединенного муниципального образования в случае принятия ими решения о самостоятельном осуществлении местного самоуправления.

Заключение

Природный комплекс муниципального образования, схема его планировки и застройки оказывают значительное влияние на состав объектов градообслуживающей и социальной сфер, формирующих инфраструктуру муниципального образования, которая обеспечивает его бесперебойную жизнедеятельность.

Большинство объектов социальной инфраструктуры городов находятся в муниципальной собственности. Их содержание является самой крупной статьей расходов местных бюджетов. Органы местного самоуправления призваны содействовать рациональному размещению объектов социальной инфраструктуры по территории города, обеспечивать их доступность для жителей.

Использованная литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов, 1990.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1 и II. М., 1995,1996.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1997, №73-ФЗ.

5. Жилищный кодекс РФ, 24.06.1983 г. с изм. от 25.04.1995 г.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31.

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001, №136-ФЗ.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 1995. - 1 сентября.

9. Федеральный закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // ВСНД РФ. 1993. №10, 32).

10. Федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» №68-ФЗ от 21 декабря 1994 года.

11. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. №8.

12. Федеральный закон от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях.

13. Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. №47).

14. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (с изм. на 1 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1999. №2, №29.

15. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения» // СЗ РФ. 1995. №50.

16. Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. №3.

17. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»

18. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

Страницы: 1, 2