Институт местного самоуправления в истории России

2009 год ознаменовал собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал внимание на те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению. Д.А.Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.

Местное самоуправление является важнейшей формой осуществления власти народа (населения). Любая страна не может считаться в полном смысле правовой и демократической, если население только принимает участие в выборах государственных (федеральных и региональных) эшелонов власти и своим волеизъявлением узаконивает только высших должностных лиц - президентов и губернаторов. Это необходимое, но недостаточное условие построения государства, ориентированного на нужды человека.

Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Речь идёт не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов людей, живущих рядом (Председатель Совета Федерации С.М. Миронов). Кулаков А.В. Вновь образованные муниципальные образования: с чего начать: в помощь депутатам вновь образованных муниципальных образований-поселений. - М.: Ключ - 2005, С. 3.

Р.З Алтынбаев, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, действительный член Российской муниципальной академии, утверждает: «местное самоуправление должно активнее заниматься социальной защитой населения, плотно взаимодействовать со средним и мелким бизнесом, способствовать его развитию, с целью увеличения налоговой базы и трудоустройства безработных». Местное самоуправление в России: Сборник статей/ под.ред д.эк.наук проф. В.Б Зотова -М.: «Ось-89», 2003 г. с. 21-22

Увеличение активности частного сектора в социальной сфере имеет особое значение для переходного периода в развитии нашего общества. Социальная деятельность негосударственных субъектов, в том числе и на уровне предприятий, может быть обусловлена и собственными экономическими интересами (например, наиболее эффективное использование трудовых ресурсов, снижение их текучести и.др.). Возможности расширения социальных функций негосударственных структур возрастает по мере укрепления их экономического положения. Лебедев Л.Ф. Основы и приоритеты социальной защиты (проблемы России и опыт США)//США: Экономика. Политика. Идеология. 1995. № 10.с 27.

Для стимулирования их участия в поддержании социальной стабильности местные органы власти могут использовать как законодательные меры, обязывающие выполнять определенные условия по социальному обеспечению, так и налоговые льготы, поощряющие внедрение на предприятиях социальных программ. Социальная защита не может ограничиться деятельностью центральных и местных органов власти, частных и общественных структур.

В Российской газете от 20 августа 2009 г. в статье «А теперь сами» говорится: «Дополнительные доходы регионов могут составить 96 млрд. руб.. Правда при этом вырастет и объем обязательств. На дополнительные поступления в бюджеты регионы могут рассчитывать за счёт увеличения акцизов на пиво, алкоголь и нефтепродукты, а также госпошлины. Кроме того региональным властям дано право в 2 раза увеличить транспортный налог. Впрочем губернаторам сообщили и другие новости. Самой грустной из них стало сообщение об отказе от масштабной антикризисной помощи, объём которой составлял 150 млрд. руб. и дальнейшей оптимизации расходов Раичев Д. А теперь сами. // Российская газета 20.08.2009 г. № 154 (4978)..

Весьма актуальной задачей является повышение политической культуры населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Население в целом, в том числе учитывая активность на муниципальных выборах, не очень хорошо понимает и не очень хорошо воспринимает новую власть, которая на самом деле должна работать на них. Причина этого, в том числе, в неспособности многих муниципальных образований и советов решать практические вопросы из-за отсутствия все того же материально-финансового обеспечения. Это может привести к дискредитации самих основ местного самоуправления, к полному разочарованию людей в возможностях местного самоуправления.

По мнению некоторых специалистов, в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы Денисов С.АВ. Проблемы демократизации нормотворчества муниципальных образований России// Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Нижний Новгород, 2002. с.49..

Основным компонентами социальной активности большинство исследователей считает самостоятельность, ответственность и инициативность личности в достижении общественно значимых целей. Представляется важным включение в этот перечень такого качества личности как предприимчивость, понимаемую как способность личности предпринимать конкретные действия по реализации инициатив. Именно эти качества личности, наряду с чувством собственного достоинства, чувством хозяина, чувством сопричастности, единства нации и патриотизма, обеспечивают ее социальную активность.

Основным субъектом социальной политики выступает каждый трудоспособный гражданин, который прежде всего сам должен позаботиться о себе. Если социальная политика направлена на то, чтобы каждого человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни, тогда, как считает Л.Эрхард, нельзя требовать от людей, воспитанных в подобных условиях, чтобы они проявляли такие качества, как жизненная сила, инициатива, стремление к достижениям. Эрхард Л. Благосостояние для всех: Пер. с нем. М.: Начала-Пресс, 1991. с.321

Никому и никогда не удастся защитить людей лучше, чем могут это сделать они сами. Государство же обязано создать условия для свободного приложения их творческих сил и способностей, позволяющих проявлять предприимчивость, трудолюбие, находчивость и другие качества, необходимые в обществе, основанном на рыночной экономике.

На современном этапе развития рыночных отношений, как уже отмечалось, для россиян характерно пассивное ожидание улучшения своего положения. Учитывая то, что население испытывает социально-психологические затруднения в адаптации к рынку, следует обратить внимание на высказывание Л.фон Мизеса: «Тот, кто хочет изменить соотечественников, должен прибегнуть к убеждению. Это единственный демократический способ добиться изменений». Фон Мизес Л Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. с 27

Принимая во внимание этот опыт, местные органы власти могут помочь более активному включению граждан в рыночный механизм, информируя их о положительных результатах тех, кто попробовал себя в свободном предпринимательстве, а также распространяя знания о том, что нужно делать в той или иной экономической ситуации, как плодотворнее распорядиться своим трудом, выгоднее вложить деньги.

Столкнувшись с отказом граждан от активного участия в выработке решений и собственно управления из-за неверия в то, что они в силах повлиять на происходящие общественные процессы, муниципалитеты ряда западноевропейских стран предприняли попытки распространения новых методов общественного участия. Помимо референдумов наиболее часто использовались такие методы, как: организованные администрацией информационные собрания; слушания по общественно значимым вопросам; встречи с общественными организациями; изучение общественного мнения посредством социологических опросов; совещательные комитеты, собирающие идеи, желания, критические замечания и доводящие их до сведения администрации; оперативные группы, обсуждающие и формулирующие проблемы, которые будут положены в основу принятых в будущем решений. Как показали результаты исследования, эти методы, инициированные местными органами власти, позволяют охватить все уровни участия, являются согласительными по своему характеру, оказывают влияние на тех, кто принимает решения, и служат в целом поддержке, укреплению органов местного самоуправления. Местное самоуправление в России: Сборник статей/ под.ред д.эк.наук проф. В.Б Зотова -М.: «Ось-89», 2003 г. с.33-34.

Зарубежный опыт особенно ценен для нас тем, что уже апробированные формы гражданских инициатив могут быть использованы местными органами власти, выступающими в условиях неразвитого гражданского общества инициаторами установления связей с общественностью. Предпринимаемые в этом направлении меры способствуют принятию наиболее эффективных решений, а, следовательно, наиболее полной реализации социального потенциала местного сообщества.

Еще один немаловажный вопрос, это преобразование муниципальных образований. Не вызывает сомнений необходимость снижения затрат на администрирование через укрупнение малочисленных муниципальных образований, бюджеты которых съедают административные расходы.

Особое внимание необходимо уделить антикоррупционным мероприятиям в органах власти. В ряде муниципальных образований разработаны планы работы, действуют телефоны доверия, и это уже приносит свои плоды.Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".Выступление Председателя Совета Федерации С.М.Миронова //Аналитический вестник. 2008. №21(366) Комитета Совета Федерации ФС РФ по вопросам местного самоуправления.

Возвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которые декларировались в обоснование намечавшихся социально-экономических преобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности населения определялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах, которая постоянно подчеркивалась «прорабами перестройки». Глобальные, государственные цели перестройки воспринимались большинством населения как глубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретного гражданина.

Но состояние общественной экспрессивности людей не может быть постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознание несовпадения, несоразмерности государственных и личных целей. Носители государственных целеполаганий (государственные деятели) не смогли показать непосредственную связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, а последовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятии решений, формировании власти, в распределении собственности и вовсе способствовала отходу широких масс населения от участия в процессах, происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальной апатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарные события сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало окончательное размежевание интересов гражданина и государства, недоверие общества к декларируемым государственной властью целям.

Понятно, что реальное, а не формальное становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательного участия граждан в реформаторских процессах, без их практической, повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада своей жизни, все наши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться констатацией прогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут опираться на реально достигнутый результат.

Интересно мнение на современное состояние и перспективы развития местного самоуправления Миронова С.М.: «За время, прошедшее с начала реформы, в России проделана огромная работа. Были созданы или преобразованы тысячи муниципальных образований, установлены и закреплены их границы, разработаны уставы, проведены выборы в представительные органы. С 1 января 2009 г. в полном объеме вступил в силу Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Позади период организационных сложностей, в ходе которого в сам закон было внесено рекордное количество поправок - 296, а в субъектах Федерации принято более 5 тысяч (!) своих региональных законодательных актов. Казалось бы, наступило время определенности, время стабильной, планомерной работы. Но грянул финансово-экономический кризис. Молодая, неокрепшая российская система местного самоуправления наравне с другими государственными и общественными институтами должна держать удар, доказывать свою состоятельность. И это в условиях, когда в стране более 90% муниципальных образований являются дотационными, когда падают доходы от местных налогов, которые и в благоприятное-то время были скудны, когда резко урезаются трансферты и иная финансовая помощь сверху.

Призывы сокращать муниципалитеты ради экономии бюджетных средств звучат из минфина, чиновники в регионах довольно рьяно берутся за это дело.

Федеральные и региональные власти должны сегодня проводить по-особому продуманную и, я бы сказал, бережную политику в отношении органов местного самоуправления образований всех типов и уровней. Принципиально важно сохранить платежеспособность муниципалитетов, не допустить, чтобы от них пошел вал неплатежей по всей стране. Необходимо делать все возможное для того, чтобы органам местного самоуправления хватало ресурсов на решение задач, от которых напрямую зависит социальное самочувствие россиян: ЖКХ, дошкольное и общее образование, первичное звено здравоохранения, благоустройство городов и поселков и т.д. Следует активнее вовлекать муниципалов в реализацию антикризисных программ. Тем более что многое без них просто невозможно сделать.

Как и везде, в органах местного самоуправления сегодня необходим режим экономии, поиск возможностей структурной оптимизации. Такие возможности есть. Надо признать, что на начальном этапе реформы мы наплодили довольно много беспомощных структур, не обладающих необходимыми ресурсами для развития. Существуют такие поселения, где и местные налоги-то собирать не с кого и не с чего, да и выборов нормальных провести невозможно.

Надо тщательно анализировать и там, где это возможно, вдумчиво, всесторонне прорабатывать вопрос об укрупнении муниципальных образований, упразднении излишних звеньев.

Укрупнение муниципальных образований - это тенденция, которая существует во многих европейских странах, в частности, в Швеции, Финляндии, Дании, Норвегии. В той же Швеции, где постепенно идет слияние небольших коммун в более крупные структуры, за последние 50 лет число муниципалитетов сократилось почти в 5 раз. От этого действительно получается выигрыш и в экономическом плане, и в социальном. Однако надо четко оговориться: экономия средств тут никогда не была самоцелью.

А вот у нас же сегодня кое-кому хочется все сделать форсированно, ради сиюминутной экономии «под кризис». К огромному сожалению, делается это подчас поспешно, без должного учета мнения жителей или даже путем нахрапистого бюрократического давления на них.

Нередко все экономическое обоснование слияния тех или иных муниципальных образований сводится лишь к подсчитыванию эффекта от сокращения административных расходов. Это легко, красиво, об этом можно бодро докладывать наверх. А вот о том, что любое укрупнение неизбежно требует расходов на инфраструктуру, общественный транспорт, многие другие вопросы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, чиновники думать не любят. И тем более не думают они о долговременных последствиях, которые вообще-то могут быть очень серьезны. Лишение сельских территорий своего исполнительно-распорядительного органа зачастую делает эти населенные пункты неперспективными в глазах жителей. Многие работоспособные люди просто проголосуют ногами и уедут. И в чем же смысл тогда этого укрупнения, если оно на деле ведет лишь к деградации территорий?

«Полномочия дали - денег нет», - в этой короткой формуле квинтэссенция всех нынешних бед местного самоуправления. Одна из основных идей реформы - в том, чтобы большинство вопросов жизнеобеспечения людей решалось на поселенческом уровне. Но как этого добиться, если собственных источников нет, а из тех средств, что выделяются сверху на поддержку территорий, до низовых звеньев доходят сущие крохи? Вот и передают поселенческие администрации свои полномочия районам. Добровольно передают, хотя всем понятна истинная цена такой «добровольности».

Кардинально изменить ситуацию можно лишь одним способом - укреплением собственной ресурсной базы местного самоуправления. Говорится об этом давно, но сегодня жизненно необходимо, чтобы это наконец стало главным лозунгом реформы. Кризис побуждает предметно разобраться с муниципальной собственностью, местными налогами, налоговым администрированием. Тот же сбор земельного налога вполне можно было бы передать местным администрациям, тем более что у них больше стимулов, чем у налоговиков, заботиться об увеличении таких сборов. А по-хорошему надо быстрее вводить налог на недвижимость, предусмотрев для владельцев дорогих земельных участков, особняков, квартир серьезную прогрессию. Даже при условии льготного налогообложения малоимущих это существенно пополнило бы местные бюджеты. Еще одно предложение - полностью отдать муниципалитетам все налоги с малого бизнеса. Кстати, это стимулировало бы их активно содействовать созданию малых предприятий у себя на территории, в том числе теми гражданами, которые из-за кризиса потеряли работу.

Надо наращивать подготовку профессиональных кадров для работы в органах местного самоуправления. Надо объявить своего рода «муниципальный призыв» для офицеров, которые сегодня в большом количестве увольняются из армии. Надо искать и привлекать к решению местных вопросов наиболее активных представителей общественности.

Местное самоуправление - это не только администрации и представительные органы. Это и ТСЖ, домкомы, общественные советы по благоустройству, многие иные формы самоорганизации населения.

Все последние годы главные усилия по развитию местного самоуправления делались сверху. Потому-то все шло и идет так трудно. Полагаю, что сегодня уже созданы предпосылки для того, чтобы простимулировать наконец мощное ответное движение снизу. Признаки этого есть, главное - не сворачивать с пути, выдержать линию, невзирая ни на какие кризисы.

В свое время вопросами местного самоуправления очень основательно занимался великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин. «Главная наша задача - укрепить низы, - говорил он. - В них вся сила страны. Будут здоровы и крепки корни у государства, поверьте - и слова Русского Правительства совсем иначе зазвучат перед Европой и перед целым миром». По большому счету это высказывание ни на йоту не потеряло актуальности и сейчас».Миронов С.М. Председатель Совета Федерации, Полномочия дали - денег нет

// РГ № 204 (5028) от 28 октября 2009 г.

Заключение

Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти. Таким образом территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан. Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.

Современная модель организации местного самоуправления, в отличии от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

История убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти.

Салтыков-Щедрин считал, что единственную помощь, которую центр может оказать окраинам, можно выразить в четырех словах: «не мешать жить провинции». Все губернаторы России. М.: 1997, С.38

Список использованных источников и литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993. 25 декабря.к 12 декабря 1993

2. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

3. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВСР. 1991. №29. Ст. 1010

4. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации// РГ. - 1992. 20 марта.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822

7. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. // САПП. 1993. №41. Ст. 3924.

8. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. №44. Ст. 4186.

9. Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы: Положение: Утв. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №44. Ст. 4188.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8