Институт уполномоченного по правам человека в России

В этих условиях профессиональная деятельность Уполномоченного по защите прав человека, его чести и достоинства, не подменяющая полномочий иных государственных органов или изменяющая их компетенцию, обусловлена исключительно целями совершенствования правовых механизмов, с помощью которых человек может бороться с несправедливостью и злоупотреблениями власти.

Уполномоченный не является конкурентом органам правосудия и прокуратуры, а стремится с помощью предоставленных ему правовых средств посильно участвовать в обеспечении прав человека, соблюдении законности и правопорядка, поиске справедливости и защите достоинства человеческой личности. Его деятельность сосредоточена исключительно на осуществлении государственной защиты прав человека, составляющих основу его правового статуса, и поддержании их стабильного приоритета в структуре ценностей демократического правового государства.

Уполномоченный, выполняя предоставленный ему законодательный мандат по осуществлению государственной защиты прав человека, действует параллельно и наряду с органами правосудия и прокуратуры, а не вместо них, не подменяя, а дополняя предоставленные им правовые средства защиты этих прав. Осуществляя государственную защиту прав человека, Уполномоченный решает, таким образом, самостоятельные задачи, не входящие в компетенцию иных государственных органов. Возможные при этом случаи совпадения его юрисдикции с юрисдикцией органов правосудия и прокуратуры не порождают их коллизию, а способствуют человеку в свободном выборе способов и средств защиты своих нарушенных прав и свобод.

Реализуемая Уполномоченным функция государственной защиты прав человека, осуществляемая безвозмездно, отличается и от адвокатской деятельности.

Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Продолжая беспрепятственно осуществлять государственную защиту прав человека в условиях чрезвычайного или военного положения, Уполномоченный не только обеспечивает гарантии соблюдения прав человека, отступление от которых недопустимо, но и осуществляет независимый контроль за выполнением в условиях военного положения международного гуманитарного права по облегчению участи гражданского населения, раненых, больных и военнопленных, соблюдению прав личного состава санитарных формирований, учреждений, транспортов и госпитальных судов.

В целях обеспечения независимой и непрерывной деятельности Уполномоченного, в том числе в период чрезвычайного или военного положения, он должен освобождаться от призыва на военную службу и военные сборы в течение всего срока исполнения своих полномочий.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Первым субъектом Российской Федерации, где была учреждена должность Уполномоченного по правам человека. стала республика Башкортостан. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией, только они вправе принимать решение по этому вопросу, вместе с тем представляется целесообразным создание данного института в субъектах Федерации.

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации. Смета расходов на содержание уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и находящихся под их руководством государственных органов должна обеспечивать независимое осуществление ими своих полномочий в полном объеме и не уменьшаться по сравнению с предыдущим финансовым годом. Порядок разработки и исполнения сметы расходов и представления уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации финансовой отчетности устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

Для назначения на должность Уполномоченного предъявляются четыре правовых критерия, о необходимости наличия у кандидата: гражданства Российской Федерации, возраст не моложе 35 лет (без ограничения высшего предела), имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыта их защиты. Первые два критерия имеют объективный характер, два последних являются оценочными, поскольку степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты настоящим Законом не определяются.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Президент Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Совет Федерации с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации выражает интересы ее равноправных субъектов в представительном и законодательном органе Российской Федерации.

Депутаты Государственной Думы являются избранными народом представителями, которые уполномочены осуществлять законодательную власть в Государственной Думе.

Заблаговременность внесения кандидатур в Государственную Думу обусловлена необходимостью их предварительного обсуждения в ее комитетах и фракциях, включения вопроса о назначении на должность Уполномоченного в повестку дня пленарного заседания палаты и обеспечения преемственности осуществления полномочий по государственной защите прав человека в связи с истечением их срока у предыдущего Уполномоченного.

Парламентская процедура назначения Уполномоченного на должность и освобождения его от должности регулируется главой 19 Регламента Государственной Думы. Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно пункту "д" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Государственной Думы, состоящей их 450 депутатов большинством голосов от их общего числа (226) тайным голосованием. Кандидаты, предложенные на должность Уполномоченного, выступают в Государственной Думе с краткой программой предстоящей деятельности. Присутствующие на заседании депутаты Государственной Думы вправе задавать им вопросы, высказывать свое мнение по их кандидатурам, выступать за или против них.

В список для тайного голосования вносятся кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов (300) от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура на должность Уполномоченного палатой отклоняется, то для нового рассмотрения может предлагаться та же или новая кандидатура. Если в Государственную Думу вносилось более одной кандидатуры, и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, то для нового рассмотрения могут предлагаться те же или новые кандидатуры.

Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения представления о кандидатах на должность Уполномоченного, внесенного в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы.

Особенность конституционного статуса замещаемой им государственной должности Российской Федерации заключается в том, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Совет Федерации не могут изменить или подменить ее решения о пребывании Уполномоченного на посту народного правозащитника. Решение Государственной Думы о назначении Уполномоченного на должность оформляется постановлением палаты и подписывается ее Председателем.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного, производится председательствующим на заседании Государственной Думы.

Текст присяги произносится Уполномоченным вслух, стоя, с рукой, положенной на текст Конституции Российской Федерации. Принесение присяги удостоверяется его подписью, проставляемой под ее текстом, с указанием даты принесения. Текст присяги с подписью Уполномоченного хранится в Государственной Думе. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги, а его предшественник, если его освобождение от должности не произошло ранее по основаниям, предусмотренным статьей 13 Закона, прекратившим свои полномочия.

Давая клятву защищать права человека и добросовестно исполнять свои обязанности, он принимает обязательство руководствоваться в своей деятельности как буквой и духом закона, так и идеалами гуманизма и справедливости. Сочетание права и духовности обусловлено тем, что права человека, хотя и регулируются законом, но являются нравственной категорией, вытекающей из достоинства человеческой личности.

Важность и необходимость принесения Уполномоченным присяги обусловлены тем, что его официальное вступление в должность настоящий Закон связывает с этой парламентской процедурой, а не с фактом назначения на должность Государственной Думой.

В связи с назначением на государственную должность Российской Федерации и вступлением в нее Уполномоченному должно одновременно вручаться и служебное удостоверение установленного Государственной Думой образца, являющееся документом, удостоверяющим его личность, должностное положение и служебные полномочия.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. До тех пор, пока лицо, вновь назначенное на эту должность, не принесет присягу на заседании Государственной Думы, Уполномоченный продолжает непрерывно исполнять свои обязанности и по истечении срока полномочий, поскольку срок его пребывания в должности, установленный Законом, не является пресекательным. В Законе содержится важная норма, в соответствии с которой истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Ограниченность пребывания в должности Уполномоченного не более двумя сроками подряд не только обеспечивает соблюдение демократического принципа периодической сменяемости должностных лиц, но и препятствует его возможному "вхождению во власть" в период независимого осуществления своих полномочий. Вместе с тем это не исключает возможности назначения на эту должность лица, ранее исполнявшего обязанности Уполномоченного, в том числе и два срока подряд, но прошедшего необходимую ротацию.

В соответствии со ст. 11 ФЗ Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Это не означает, однако, его отказа от собственной идеологии и политических пристрастий, которые являются неотъемлемыми элементами его личного правосознания. Уполномоченный как человек и гражданин на основании частей 1 и 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации обладает равным со всеми правом на свободу мысли и слова, а также выражение своих мнений и убеждений и не может принуждаться к отказу от них. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатские полномочия и вышел из рядов своей партии.

Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного. Поскольку предыдущий Уполномоченный в соответствии с Законом считается уже прекратившим свои полномочия, то создается правовая ситуация, нарушающая непрерывность государственной защиты прав человека. В этот период возможен и роспуск Государственной Думы, влекущий фактическое прекращение деятельности Уполномоченного на неопределенный срок.

Для предотвращения подобных чрезвычайных ситуаций необходимо в настоящем Законе установить, что вопрос о прекращении вновь назначенным Уполномоченным деятельности, несовместимой с замещаемой им должностью, решается в период между назначением на должность и принесением присяги, то есть до официального вступления в должность. В этом случае предыдущий Уполномоченный может непрерывно исполнять свои полномочия до тех пор, пока вновь назначенный Уполномоченный не вступит в должность.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Законом не предусматриваются правовые основания приостановления полномочий Уполномоченного в случаях содержания его под стражей по подозрению в совершении преступления. Их отсутствие позволяет рассматривать правомерные и обоснованные действия органов правосудия и предварительного следствия как воспрепятствование его деятельности. Уполномоченный не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку в трудовых отношениях с Государственной Думой, принимающей решение о назначении его на должность и освобождении от нее, он не состоит.

В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях: нарушения требований Федерального конституционного закона; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий. При наличии любого из первых двух оснований Государственная Дума обязана принять постановление о досрочном освобождении Уполномоченного от замещаемой должности. В случае, если при тайном голосовании по данному вопросу палата не наберет большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (226), то политическую ответственность за принятое кадровое решение она тем самым принимает на себя.

Принятие Государственной Думой постановления о досрочном освобождении Уполномоченного от замещаемой должности является официальным открытием вакансии на освободившуюся государственную должность Российской Федерации, а его дата - началом срока для подачи предложений о выдвижении кандидатур на должность Уполномоченного и проведения процедуры его назначения.

В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности в порядке, установленном Федерального конституционного закона. Процедура назначения на должность Уполномоченного не отличается от той, которая предусмотрена для его назначения в порядке ротации.

Наличие в Законе необходимой процедуры по досрочному освобождению Уполномоченного от должности позволяет вместе с тем прекращать на неопределенное время осуществление государственной защиты прав человека и парализовать деятельность возглавляемого им федерального государственного органа.

В целях обеспечения непрерывности осуществления Уполномоченным своих полномочий и повышения эффективности деятельности руководимого им федерального государственного органа целесообразно в настоящем Законе ввести должность его заместителя, которым мог бы стать, например, специализированный уполномоченный, такой, как Уполномоченный по правам ребенка Российской Федерации, должность которого рекомендована Комитетом по правам ребенка (ООН) в пункте 9 его заключительных замечаний от 10.11.99 на второй периодический доклад Российской Федерации, направленный в соответствии со статьей 44 Конвенции о правах ребенка.

Должность заместителя Уполномоченного, являющегося, в том числе, специализированным уполномоченным, предусмотрена и Модельным законом "О статусе Уполномоченного по правам человека", принятым Постановлением N 24-7 от 04.12.2004 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ на ее 24 пленарном заседании.

Заместитель мог бы не только замещать Уполномоченного в период его временного отсутствия (нетрудоспособность, командировка, отпуск, досрочное освобождение от должности, приостановление полномочий), но и обеспечивать разделение его обязанностей по отдельным направлениям государственной защиты прав человека. До назначения Уполномоченного на должность постановлением Государственной Думы и вступления в нее после принесения им присяги, назначение каких-либо иных лиц в качестве исполняющего обязанности Уполномоченного Законом не допускается.

Законом регулируется лишь одно из четырех направлений деятельности Уполномоченного по государственной защите прав человека, связанное с рассмотрением им жалоб заявителей об их нарушениях.

Вместе с тем право и дееспособность Уполномоченного получать и рассматривать жалобы заявителей является хотя и важной, но только одной из мер, составляющих комплексный механизм осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека. В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - заявители). Учредив должность Уполномоченного, Российская Федерация обеспечила каждому человеку, чьи права оказались нарушенными, возможность обращения с жалобой к независимому, беспристрастному и компетентному должностному лицу, профессиональной обязанностью которого является осуществление их государственной защиты.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7