Історико-політичні та правові аспекти становлення парламентаризму в Україні на зламі ХХ-ХХІ ст.

Помітно зростає і кількість депутатів, які працювали в комісіях, а конкретно вона збільшилася в 15 разів (з 36 до 550 чол.), або з 9% до 84,6% від загального числа депутатів. Як переконуємося, більша частина депутатів працювала в комісіях, що значно посилювало їх участь у роботі Верховної Ради. Втім, діяльність постійних комісій мала пасивний характер, що пояснюється відсутністю нормативних актів, які законодавчо регламентували їх практику. Лише дев'ята сесія VI скликання в 1966 р. прийняла Положення про постійні комісії, в яке перша сесія Х скликання (1980 р.) внесла зміни і доповнення відповідно до вимог часу. Ці документи певним чином позитивно вплинули на організацію та діяльність постійних комісій Верховної Ради. Якщо ними, майже за десять років, в 1959-1967 рр. було розглянуто 306 питань, що стосувалися різних проблем суспільного життя, в тому числі 68 - у порядку контролю за виконанням законів [20], то за час роботи Верховної Ради УРСР Х скликання (1980-1985 рр.) на засіданнях постійних комісій було розглянуто понад 500 питань, пов`язаних з різними аспектами господарського, культурного, міжнародного життя республіки. Понад 95% членів комісій брали активну участь у перевірках роботи державних та громадських організацій, 75% - виступили на засіданнях комісій [21]. Наприклад, тільки в 1983 р. у роботі комісій брали участь понад 300 депутатів та майже 500 спеціалістів. Депутати висловили чимало конструктивних пропозицій, на підставі яких були вироблені відповідні рішення. Про підвищення обґрунтованості вироблених ними пропозицій та рекомендацій переконливо, на думку автора, свідчить той факт, що з більш як 20 питань, детально вивчених комісіями, прийняті постанови Президії Верховної Ради УРСР. З низки важливих проблем, піднятих комісіями, приймались відповідні постанови Ради Міністрів республіки [22]. В той же час, зокрема за 1986-1989 рр., комісії розглянули лише 50 господарських і соціально-культурних питань [23]. Тому в цілому ці організаційні структури ще не набули певного динамізму в роботі, ними допускався різнобій та підміна роботи однієї постійної комісії іншою.

Поряд з постійними комісіями Верховна Рада УРСР до початку 90-х рр. ХХ ст. формувала Президію. Президія Верховної Ради - постійно діючий орган законодавчої влади. Вона розв'язувала відведені до її компетенції питання, зокрема приймала чинні законодавчі акти, вносила до них зміни, утворювала і ліквідовувала міністерства та державні комітети. Через структури апарату здійснювала керівництво місцевими радами, присвоювала почесні звання та нагороди, вирішувала питання громадянства, здійснювала амністії та помилування.

Президія на першій сесії новообраної Верховної Ради обиралася у складі Голови, двох заступників (а з Х-ХІ скликань - трьох) та членів Президії. Президію Верховної Ради ІІ-ХІ скликань очолювали: липень 1939 р. - січень 1954 р. - Гречуха М. С.; січень 1954 р. - квітень 1969 р. - Коротченко Д. С.; квітень 1969 р. - липень 1972 р. - Ляшко О. П.; липень 1972 р. - червень 1976 р. Грушецький І. С.; червень 1976 р. - листопад 1984 р. - Ватченко О. Ф.; січень 1985 р. - березень 1990 р. - Шевченко В. С. Заступниками Голів Президії Верховної Ради обирались: Олійник З. Ф., Ковпак С. А., Пелехатий К Н., Піснечевський Д. П., Стеценко С. Є., Бойко С. К., Шевченко В. С., Чемодуров Т. Н., Бахтін Ю. Г., Рощупкін А М., Щербина В. П. Секретарями Президії Верховної Ради у вказаний період працювали: Нижник В. Є., Зленко А. Н., Колотуха Я. Я., Хоменко М. Г. Значна увага надавалася питанням дотримання законів. У 1975 р. Президія розглядала питання дотримання законодавства про охорону праці жінок у вугільній промисловості. В 1980 р. проаналізувала стан дотримання законодавства про працю у Кримській області.

Президія проводила значну організаторську діяльність з підготовки сесій Верховної Ради. Вона попередньо розглядала пропозиції щодо порядку денного, дбала про забезпечення депутатів проектами законів, що виносилися на розгляд сесій. Важливою ланкою діяльності була координація діяльності постійних депутатських комісій. Наприклад, при підготовці та розгляді питань, що стосувалися декількох комісій. Давала їм доручення і рекомендації з питань розробки ними проектів законів, у справі контролю діяльності державних органів. Заслуховувала повідомлення державних і громадських інституцій, установ і організацій про результати їх перевірки в формі контролю, виконання рекомендацій постійних комісій.

Президія сприяла реалізації депутатами своїх повноважень. Зокрема розглядала інформацію депутатів про звіти перед виборцями, трудовими колективами, громадськими організаціями. Давала доручення депутатам у справі перевірки діяльності державних органів і установ, організацій, питань, що належали до компетенції Верховної Ради, її Президії. Здійснювала контроль за розглядом і реалізацією державними і громадськими органами, службовими особами пропозицій та зауважень депутатів, висловлених ними на сесіях Верховної Ради, за виконанням депутатами наказів виборців. Забезпечувала депутатів офіційною літературою, довідковими матеріалами. Сприяла обміну досвідом у їх роботі безпосередньо у виборчих округах.

З проголошенням незалежності України виникла гостра потреба в радикальних змінах організації та функціональних вимірах Верховної Ради, без чого становлення, розвиток, зміцнення молодої держави в нових історичних умовах неможливе. Правовим підґрунтям, реальною основою державотворення стали передусім Декларація про державний суверенітет України, Акт про її незалежність, Конституція (Основний Закон) держави. У теоретичному і правовому розумінні названі акти визначають як політичну, так і економічну та соціальну природу держави, конструкцію владних структур по вертикалі і горизонталі, діяльність існуючих у ній різноманітних функціональних ланок. Генеративним механізмом державотворчого процесу виступає вища законодавча гілка влади - Верховна Рада України.

Уже в процесі виборів депутатів Верховної Ради ХІІ (І) скликання в 1990 р., фактично перших демократичних виборів в Україні, депутатський корпус формується шляхом обрання депутатів у багатомандатних округах на альтернативній основі. Наступні вибори до Верховної Ради ХІІІ (ІІ) скликання в 1994 р. відбувалися за тією ж схемою, що і попередні в 1990 р. А вже вибори до Верховної Ради XIV (ІІІ) 1998 р. та вибори до Верховної Ради XV (IV) скликань 2002 р. відбувалися за змішаною мажоритарно-пропорційною системою за умов, коли одна половина депутатів обиралася за партійними списками, а друга - в багатомандатних округах на альтернативній основі.

Що стосується структурування Верховної Ради України вже в умовах незалежності, то до неї протягом 90-х рр. ХХ - початку ХХІ ст. постійно обиралось 450 народних депутатів. У процесі структурування Верховної Ради обирався її Голова. В 1990 р. Головою Верховної Ради ХІІ (І) скликання був обраний В.Івашко, перший секретар ЦК компартії України, а з переведенням його на роботу до Москви - заступником генерального секретаря ЦК КПРС М. Горбачова почергово обираються Л. Кравчук - колишній другий секретар ЦК компартії, а потім І. Плющ - голова Київського облвиконкому. Після виборів депутатів нового складу Верховної Ради ХІІІ (ІІ) скликання в 1994 р. її Головою було обрано О.Мороза - лідера соціалістичної партії України.

У складі депутатського корпусу законодавчого органу ХІІ (І) - ХІІІ (ІІ) скликань активно відбувається і політичне структурування. Формується опозиція та провладна більшість. Політичне об`єднання, котре налічувало 25 і більше депутатів, відносилося до фракції, а з меншою чисельністю - до парламентської групи. Так, у перші дні діяльності народних обранців у Верховній Раді ХІІ (І) скликання сформувалися дві основні політичні течії - фракції: комуністів, що становили більшість - 239 депутатів і Народної Ради, серцевину якої складав Народний Рух України.

Структура Верховної Ради XIV (ІІІ) (1998-2002 рр.) та XV (ІV) (склад якої обраний в 2002 р.) скликань, сформована на мажоритарно-пропорційній основі, мала більш виражене політичне забарвлення в порівнянні з попередніми двома скликаннями. До Верховної Ради XIV (ІІІ) скликання були обрані представники восьми політичних партій та об`єднань (КПУ, НРУ, СПУ+СелПУ, ПЗУ, НДП, Громада, ПСПУ, СДПУ(о)), а до Верховної Ради ХV (ІV) скликання ввійшли представники шести політичних партій та об`єднань - "Єдина Україна", "Наша Україна", БЮТ, КПУ, СПУ, СДПУ(о). Верховну Раду України XIV (ІІІ) скликання спочатку очолював О. Ткаченко, пізніше в результаті так званої "оксамитової парламентської революції" була сформована правоцентристська, виключно ситуативна, більшість, її очолив І. Плющ. Головою Верховної Ради XV (ІV) скликання в 2002 р. було обрано В.Литвина.

Особливо вагомою структурною ланкою стали постійно діючі депутатські комісії. Помітно зросла їх роль у Верховній Раді ХІІІ (ІІ) скликання, коли депутати відповідно до рішень були переведені працювати на постійній професійній основі. Це означає, що вони у своїй більшості згідно з положенням залишили ті посади на ниві державної, господарської та іншої діяльності, де працювали до обрання народними депутатами. Верховна Рада постановою від 12 квітня 1994 р. визнала повноваження обраних депутатів і другим пунктом зобов'язала їх до 1 липня того ж року згідно з чинними законами оформити свої трудові відносини з Верховною Радою і розпочати виконання депутатських функцій та повноважень на постійній основі. У Верховній Раді ХІІ (І) скликання діяло 25, а в наступному ХІІІ (ІІ) скликанні - 23 депутатські комісії. (Зауважимо, що з 1996 р. комісії перейменовано в комітети: далі комітети.) У Верховній Раді XIV (ІІІ) скликання діяло 22 комітети, [24] а в XV (ІV) - було сформовано на два комітети та одну комісію більше. Комітети стали тим головним функціональним органом, через який на шляху до пленарного засідання Верховної Ради проходили пропоновані проекти законів та постанов.

Основною спрямованістю діяльності Верховної Ради України в умовах незалежності стала законотворча робота. Тільки в 1990-1998 рр. Верховна Рада України прийняла 1155 законів та 2759 постанов. Однак, незважаючи на досить напружену роботу депутатів, законотворча діяльність парламенту не змогла забезпечити реалізацію конституційного принципу верховенства закону у суспільстві, коли майже всі компоненти суспільних відносин регулюються законами. Із прийнятих у 1995 р. 1695 нормативних актів закони становили лише 87 (4,4%), а решта (95,6%) складали підзаконні нормативні акти, тобто документи, що давали додаткові тлумачення виконання законів, інтерпретацій того чи іншого положення, статті з метою правового застосування, необхідної їх матеріалізації [25]. Прийняті таким чином закони не мають прямої дії, певною мірою носять умовний, декларативний характер.

Типізація аналогічних обставин не стала винятком, а перетворилася в реалії з негативним ухилом. Відзначимо, що навіть закони надзвичайної ваги без прийняття додаткових актів не виконувалися або ж виконувалися тільки частково чи неприпустимо гальмувалися, якщо не сказати відвертіше, просто ігнорувалися. Скажімо, надзвичайний "чорнобильський закон" у справі соціального захисту потерпілих та ліквідаторів планетарної катастрофи. У цій сфері, зокрема на Житомирщині, не виконувалися більше 41% статей. До того ж четверта частина статей виконувалася лише частково, тобто реалізовувалася не в повному обсязі [26]. Така практика притаманна і для інших потерпілих від катастрофи регіонів України.

Закони приймалися без належно обґpунтованої стратегії, що, зокрема, засвідчує аналіз прийнятих з моменту проголошення Декларації про державний суверенітет по травень 1996 р. 670 законів [27]. Верховна Рада не встигає належною мірою за динамікою змін в українському соціумі. Тому іноді народжуються недосконалі закони, трапляються невиважені положення, часом навіть такі, що є суперечливими. Іноді залишаються справжні прогалини у справі правового регулювання з тих чи інших проблем. Недосконала нормативно-правова система незадовільно позначилася на ефективності суспільних економічних відносин. Законодавство про іноземні інвестиції 1992-1995 рр. змінювалося чотири рази, що негативно вплинуло на стан надходжень до країни іноземних інвестицій і, природно, позначалося на розвиткові економіки [28].

Життя неухильно вимагає вироблення таких законів, які б не лише ефективно діяли на терені України, а й були уніфікованими щодо до світової законодавчої практики і досвіду. Вступ України до Ради Європи значно актуалізував необхідність вирішення даної проблеми. Вказана впливова європейська структура жадала від України приведення законодавства у відповідність з європейськими стандартами. У першу чергy це стосувалося кримінального, банківсько-фінансового законодавства. Вирішення цієї ж проблеми вимагає і зацікавленість України у вступі до Євросоюзу. Але на початок 2003 р. тільки 3% законодавчих актів України уніфіковані у відповідності з європейськими стандартами, що, звичайно, гальмує вступ України до цієї поважної європейської інституції. Отже, з наведених прикладів та порівняльного аналізу зрозуміло, що українське законодавство залишається ще незбалансованою системою, його важливі положення не узгоджені з нормами міжнародного права, і не в останню чергу тому, що ті, хто розроблював проекти законів, ґрунтовно не обізнані з законотворчістю і змістом законів у цивілізованих країнах.

Крім того, Верховна Рада України в умовах незалежності накопичила значний позитивний досвід роботи, до якого з певністю можна віднести демократизм, відкритість, що переконливо свідчить про нову якість українського парламентаризму. Новаторством було те, що пленарні засідання відбувалися на очах і на слуху всього українського народу: транслювалися по телебаченню та радіо [29]. Верховній Раді певною мірою вдалося удосконалити механізм вироблення законів, поетапної підготовки їх проектів. Скажімо, для парламенту ХІІ (І) скликання нерозв'язаними залишилися питaння створення механізму проходження та дотримання послідовності у прийняттi законів. Але Верховній Раді ХІІІ (ІІ) скликання вже вдалося чітко визначити основні напрямки у своїй законотворчості відповідно до сфер функціонування суспільства. Так, блок проблем законодавчої діяльності у сфері економіки здійснювався за такими напрямками законодавства: податки, державне управління і керівництво; реформування власності і регiональне управління економікою; зовнішньоекономічна діяльність, банківська система і фінансово-валютне регyлювання; фондовий ринок і бухгалтерський облік та статистика; соціальна політика та соціальний захист населення. До цього додамо такі проблеми, як ринкові відносини, кадрові питання, питaння правопорядку і правового захисту населення, збройних сил, аграрних відносин, культури і духовності тощо. Це дає змогy структурувати законотворчу діяльність парламентy, зробити її більш чіткою та дієвою [30].

Незаперечним здобутком Верховної Ради за роки незалежності є розвиток практики у здійсненні контрольних повноважень. Насамперед слід відзначити значний прогрес у розвитку нормативної бази контрольних повноважень. Цьому значно сприяла, зокрема, стаття 85 нової Конституції України, де чітко сформульовані основні правові засади контрольних повноважень. Найвиразнішим свідченням цього прогресу, на думку фахівців, є контроль за виконанням законів про бюджет [31].

Суттєвим досягненням Верховної Ради ХІІ (І) - XV (ІV) скликань є унормування, відпрацювання процедури, напрацювання практики "Днів Уряду", "парламентських слухань". Значного розвитку набула практика процедури внесення депутатських запитів. Проте досягнутий рівень у частині використання контрольних функцій парламентом є ще недостатнім. Зокрема це стосується суттєво обмежених контрольних повноважень Верховної Ради у кадрових питаннях. Парламентські слухання, що останнім часом мали місце у Верховній Раді, проводилися у формі, що нагадувала колишні компартійні пленуми. На практиці далеко не всі слухання закінчувалися прийняттям рекомендацій, постанов з розглянутих питань.

Висновок

Загалом на зламі ХХ-ХХІ ст. у процесі трансформацій українського соціуму відбулися певні адекватні позитивні зміни у формуванні та функціонуванні Верховної Ради України. Організація Верховної Ради з проголошенням незалежності відбувається виключно на демократичних принципах та засадах на противагу негативній практиці компартійної "рознарядки" 50-80-х рр. ХХ ст. Використовуючи досвід роботи Верховної Ради 50-80-х рр. ХХ ст., парламент незалежної України за обставин становлення нової якості держави незаперечно прагнув виявляти себе активним і дієвим органом державотворчих процесів в Україні. Законодавча діяльність Верховної Ради України набувала цілком нових ознак та якостей. Все ширше законодавчий процес входив у русло демократизму, відточувався механізм вироблення та прийняття законів, поступово здійснювалися політичні кроки у напрямку матеріалізації законів, підпорядковування їх інтересам суспільства, держави. Водночас у контексті розвитку і вдосконалення законодавчої діяльності на шляху формування правової держави давалися взнаки відсутність належного досвіду в цій справі, брак професійної державотворчої культури і високої відповідальності кожного депутата за здійснення взятої на себе історичної місії. Все це здійснювалося у процесі постійного вдосконалення практичної діяльності вищого законодавчого органу влади шляхом пошуків, проб та долання перешкод.

Практичне значення дослідження полягає в тому, що його основні ідеї, теоретичні положення, багатий фактичний матеріал і висновки можуть бути використані при підготовці колективних та індивідуальних праць з української історії, історії держави та права України, політичної історії України, конституційного права, розробці та читанні загальних і спеціальних лекційних курсів для студентів вищих закладів освіти. Результати дослідження сприятимуть збагаченню досвіду керівних органів державної влади та місцевого самоврядування в розбудові держави. Висновки роботи можуть стати підмогою в законодавчій діяльності, налагодженні взаємодії між гілками влади, формуванні архівних фондів з історії українського державотворення.

Література

1. Карпенко В. Парламент із середини. Нотатки депутата. - К., 1991.

2. Слюсаренко А., Томенко М. Історія української Конституції. - К., 1997.

3. Кравченко В., Падалка С., Панченко П. Україна. Державотворення. ХХ століття. - Київ - Донецьк, 1997.

4. Кравченко В., Титаренко Ю. Державотворення в Україні. Історія та сучасність. - Донецьк, 1998.

5. Кривенко Л. Верховна Рада України. - К, 1997.

6. Бандурка О., Древась Ю. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток. - Харків, 1999.

7. Чмихова В. Діяльність Верховної Ради України в умовах незалежності // Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. Випуск VIII. - Запоріжжя, 1999. - С. 221-227.

8. Нижник В. Порядок органiзацiї і проведення виборiв до Верховної Ради Української РСР. - К., 1968. - С. 13-21.

9. Пiдраховано на основi даних мандатних комiсiй // Радянська Україна. - 1947. - 5 березня; 1985. - 28 березня.

10. Кравченко В., Падалка С., Панченко П. Україна. Державотворення. ХХ століття. - Київ, 1997. - С.15-17.

11. Рябошапко Г. Верховна Рада Української РСР - найвищий орган державної влади республiки. - К., 1968. - С.- 8.

12. Кривенко Л. Верховный Совет союзной республики. - М., 1975. - С. 31-44.

13. Поточний архів Одеського облвиконкому: Довідка про підсумки діяльності Верховної Ради Української РСР, її Президії та постійних комісій за 1986р. - С. 1.

14. Домико І. Постiйнi комiсiї Верховної Ради Української РСР. - К., 1972. - С. 10.

15. Поточний архів Верховної Ради України, Ф. 1. - Оп. 20. - Спр. 2146. - Арк. 4.

16. Шевченко В. Ради народних депутатiв в умовах перебудови // Укр. iстор. журн. - 1987. - № 5. - С. 16.

17. Чмихова В. Діяльність Верховної Ради України в умовах незалежності // Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. Випуск VІІІ. - Запоріжжя, Тандем-У, 1999. - С. 223.

18. Опришко В. Законотворчість: сьогодні і завтра // Віче. - 1996. - №6. - С. 3.

19. Барабаш О. Контрольна діяльність парламенту України. 1994-96 роки: поступ очевидний, але процес має розвиватися // Голос громадянина. - 1996. - №4. - С. 54-56.

Страницы: 1, 2