Избирательная система в Российской Федерации

8. Соотношение федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации

Само появление проблемы соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации в первую очередь связано с изменениями в федеративном устройстве Российской Федерации, которые произошли в постсоветский период. Сегодня на смену унифицированности в законодательном регулировании выборов, которое соответствовало недостаточному развитию федеративных начал в государственном устройстве России, пришли принципиально новые политико-правовые реалии.

Однако в законодательстве и на практике нередко не учитывается то обстоятельство, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со статьей 76 (часть 4) Конституции РФ в решении целого ряда вопросов: определение существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организация подготовки и проведения выборов, установление конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте Федерации и условия ее осуществления.

Особенность избирательного законодательства, регулирующего проведение выборов в субъектах Российской Федерации, заключается в том, что оно регулирует отношения, касающиеся как ведения Российской Федерации, так и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также собственного ведения субъектов Российской Федерации. Указанное разделение предмета регулирования обусловливает и разграничение законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Между тем в этом вопросе и по сей день нет достаточной определенности. Существуют две крайности: относить избирательное законодательство субъектов Российской Федерации к сфере исключительной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо же к сфере исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, необходимо более последовательное соблюдение конституционных основ соотношения федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов в субъектах Федерации более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства Российской Федерации. 11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Одним из условий того, чтобы федеральные гарантии избирательных прав граждан не нарушали конституционные прерогативы субъектов Российской Федерации в сфере избирательного законодательства, является достаточная стабильность законодательного регулирования со стороны федерального законодателя. Периодическое радикальное обновление федерального регулирования избирательных прав граждан существенно снижает устойчивость законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, вынуждает законодательные органы субъектов Российской Федерации неоправданно часто пересматривать принятые законодательные акты о выборах, усугубляет противоречия в регулировании тех или иных институтов избирательного права на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, порождает коллизии в правоприменительной практике. В результате это противоречит изначальной цели федеральных законодательных инициатив - обеспечению более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан Российской Федерации.

Для реализации целей, которые имеются в избирательном законодательстве, требуется обеспечить максимально бесконфликтное взаимодействие двух его основных подсистем: федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.

Для формирования работающей системы регулирования выборов в субъектах Российской Федерации, адекватной федеративному устройству России, требуется обеспечить такой механизм взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, который бы не просто обеспечивал приоритет законодательных актов того или иного уровня, а основывался на четком понимании собственной ответственности и пределов правового регулирования на соответствующем уровне власти, осознании необходимости взаимодействия с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при решении конкретных задач как в рамках отдельных институтов избирательного права, так и применительно к развитию избирательного законодательства в целом. С учетом структурной сложности избирательного законодательства только тесное взаимодействие между федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации способно создать предпосылки для формирование эффективного механизма реализации норм избирательного законодательства при проведении выборов в субъектах Российской Федерации. Однако такое взаимодействие не может носить исключительно субординационный характер, присущий тем сферам общественных отношений, которые составляют предмет исключительного федерального регулирования. На наш взгляд, сочетание координационных и субординационных начал, присущих рамочному регулированию избирательных прав граждан при проведении выборов в субъектах РФ, наиболее точно отвечает задачам развития свободных и демократических выборов в субъектах

Проведение последовательной законодательной политики в области регулирования избирательных прав граждан на федеральном уровне, дополненное модельными, рекомендательными актами для субъектов Российской Федерации, является важнейшей предпосылкой бесконфликтного развития двух основных элементов (подсистем) российского избирательного законодательства - федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также гармонизации системы избирательного законодательства Российской Федерации в целом.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

9. Региональные выборы

Их итоги уже неоднократно анализировались специалистами, но в основном с точки зрения их политических результатов. Не менее важное значение для создания новой российской государственности имеет совершенствование регионального электорального законодательства. Особенности избирательной системы могут сказываться на развитии политических процессов самым драматическим образом. В частности, некоторые политологи считают, что одной из причин трагической судьбы Сальвадора Альенде стала специфика чилийского избирательного законодательства. В этой стране для победы на президентских выборах достаточно набрать относительное большинство. В результате Альенде, избравший путь кардинальных реформ, опирался на поддержку лишь трети избирателей, то есть легитимность его власти была весьма слабой. Конечно, далеко не всегда влияние электорального законодательства прослеживается столь явно, однако во всех случаях избирательные законы предопределяют многие аспекты функционирования политических институтов. Особенно это касается стран, где избирательные системы находятся в стадии становления или кардинальной трансформации.

Исходные принципы формирования региональных властных структур заложены в российской Конституции. Ее 77-я статья (ч. 1) гласит:

"Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Таким образом, с декабря 1993 г. российские регионы получили право сами определять статус, структуру и порядок избрания собственных представительных органов.

Первые выборы в региональные властные структуры происходили в условиях еще недостаточно сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы. Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации. Первым в их ряду следует назвать Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Согласно ему прерывались полномочия Съезда и Верховного Совета России, но система местных Советов еще сохранялась. Однако уже Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" фактически давался сигнал к ликвидации Советов всех уровней. Что и было вскоре осуществлено по всей России. В конце октября 1993 г. последовали еще два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах:

"Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и указ № 1765. утвердивший "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Очень многие аспекты избирательного процесса в этих документах не были оговорены, что привело на первых порах к большим различиям в местных временных Положениях о выборах.

В последующие годы электоральное законодательство как на федеральном, так и на местном уровнях было значительно усовершенствовано. В октябре 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", определяющий необходимость соблюдения региональным законодательством важнейших общепринятых норм демократии. Данный документ в первую очередь требует неукоснительного соблюдения принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Подчеркивается также недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждении, принадлежности к общественным объединениям.11 Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г. Значительное место в документе отводится определению основных параметров подготовки и проведения выборов в регионах: образованию избирательных округов, деятельности избирательных комиссий, правилам выдвижения и регистрации кандидатов, условиям осуществления предвыборной агитации, порядку голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов. В то же время федеральный закон оставляет достаточно широкое поле для творчества законодателям в регионах. Как будет показано ниже, местные законы о выборах имеют довольно существенные различия.

Опираясь на федеральную правовую базу, региональные представительные органы могли теперь перейти от временных Положений о выборах к разработке полноценного электорального законодательства. В течение 1995-1997 гг. практически повсеместно были приняты собственные законы о выборах органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Очередной избирательный цикл везде проводился уже по этим законам, что в свою очередь потребовало в сентябре 1997 г. принять новую редакцию общероссийского закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."

Если сопоставить действующие региональные законы о выборах, можно увидеть как много общего, так и довольно значительные различия. В рамках данной статьи нет возможности для подробного анализа всех аспектов электорального законодательства. Отметим лишь те моменты, которые оказывают существенное влияние на политические результаты выборов. Наибольшее сходство существует в отношении норм, гарантирующих соблюдение демократических прав избирателей (всеобщее, равное, прямое избирательное право и т.п.), поскольку они определены федеральным законом. Правда, в некоторых субъектах Федерации в этой связи вообще не посчитали нужным вводить данные нормы в свое законодательство. Так, в законе о выборах депутатов Волгоградской областной Думы не оговорено право избирать и быть избранным независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений. Это, конечно, не означает, что в области фактически существуют подобные ограничения, но в условиях незрелости российской демократии, повышенной социальной и этнической конфликтности дублирование указанных норм нельзя считать излишним.

Казалось бы, простой вопрос - кто обладает правом голосовать на региональных выборах? - также допускает неоднозначные толкования. В ряде субъектов Федерации речь идет просто о гражданах, проживающих на их территории, в других - о гражданах, проживающих "постоянно или преимущественно". Однако в настоящее время во многих российских регионах проживают тысячи людей, статус которых требует уточнения. Участие или неучастие их в голосовании может иногда существенно сказаться на результатах. Наверное, оптимальным можно признать путь, избранный законодателями Саратовской области, которые конкретно перечислили категории граждан, временно проживающих на территории области и допущенных к выборам: учащиеся и студенты учебных заведений, военнослужащие и члены их семей, вынужденные переселенцы.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Многочисленные споры, порой доходившие до Конституционного Суда. возникали вокруг ограничений для лиц, баллотирующихся на ту или иную должность. Особенно это касается, конечно, губернаторов и президентов республик. Если установление возрастного ценза для высших руководителей регионов практически повсеместно было признано целесообразным, то вопрос о проживании претендентов на территории данного субъекта Федерации решался по-разному. Известно, что периодически некоторые популярные московские политики начинают претендовать на то или иное губернаторское кресло. Как правило, это не вызывает восторга у представителей местных элит, и они стремятся законодательным путем обезопасить себя от заезжих конкурентов. Например, от волгоградских и саратовских кандидатов на губернаторский пост требовалось проживать на территории области не менее года. Такой вариант имеет две стороны. Нельзя отрицать, что происходит определенное ограничение политического выбора, в то же время от возможных неприятных сюрпризов страхуется не только местная элита, но и все население региона. Что касается ограничений, связанных с владением национальным языком, которые пытались ввести в некоторых республиках, то их следует признать неправомерными.

Практически ни одни региональные выборы не обходились без скандалов вокруг сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Сама необходимость предварительного отсева случайных лиц представляется разумной. Вместе с тем нынешние правила с этой задачей справляются не очень успешно. Общеизвестно, что сбор подписей давно стал доходным промыслом для некоторых "специалистов по избирательным технологиям". С другой стороны, при соответствующем подборе состава избирательных комиссий возможно устранение неугодных властям кандидатов. Альтернативой сбору подписей некоторым специалистам видится введение избирательного залога, но это увеличит и так немалое влияние денег на избирательные процессы. В проекте новой редакции федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." предполагается предоставить кандидату самому решать, собирать ли подписи или внести залог. Однако перспективы принятия данного документа довольно туманны. Поэтому проблема сбора подписей остается актуальной. Думается, что проблема состоит не в том, что необходимость представления определенного числа подписей снижает конкуренцию. Барьер в два-три процента вполне преодолим для любого серьезного кандидата. Так, в Волгоградской области, где от претендентов на пост губернатора требовалось 30 тысяч подписей, причем в каждом районе не свыше семи процентов от общего количества, данную задачу успешно решили пять претендентов. Гораздо более важно, чтобы процедура сбора подписей и их рассмотрения в комиссиях максимально исключала возможность неоднозначного толкования закона как со стороны кандидатов, так и со стороны избиркомов. В частности, очень важный момент, связанный со сбором подписей, - это роль администрации предприятий и учреждений в данном процессе. Во многих региональных законах содержатся пункты о том, что администрация обязана оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Несколько иной подход у пензенских законодателей, которые сформулировали следующие положения: "Участие администрации предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей ... не допускается. Сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы запрещается". Представляется, что такая норма в большей мере может препятствовать возможным злоупотреблениям.

В последние несколько лет чрезвычайную остроту приобрела проблема проникновения организованной преступности во власть. Современное законодательство пока этому мало препятствует, тем более что прошлые судимости не являются помехой при регистрации кандидатов. Безусловно, граждане вправе делать свободный выбор, но они должны четко представлять, за кого голосуют. Для этого необходимо обязать кандидатов при выдвижении сообщать об имеющихся судимостях, а избирательные комиссии также в обязательном порядке должны доводить эту информацию до населения, вплоть до включения непосредственно в бюллетень.11 «Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах - основная задача развития избирательной системы Российской Федерации в начале нового тысячелетия.» Материалы ЦИК России 2001г.

Важный блок электорального законодательства составляют статьи, регулирующие финансирование выборов. В этом отношении сделан значительный шаг вперед по сравнению с началом 90-х годов, когда законодатели были просто не готовы к новым условиям. В настоящее время в региональных законах четко оговорен порядок формирования избирательных фондов, источники их пополнения, статьи расходов, максимальные суммы пожертвований и затрат. От региона к региону эти суммы довольно существенно различаются. Например, в Волгограде предельная сумма расходов кандидата в депутаты областного законодательного органа не должна превышать минимального размера оплаты труда более чем в 200 раз. В Саратовской области аналогичная сумма не может быть более 1100 минимальных оплат, а в Пензенской - эта граница установлена в 3000 минимальных оплат. Думается, что слишком занижать данную планку не следует. Это приведет не к выравниванию возможностей кандидатов, а к увеличению теневых расходов, которые и так имеют широкое распространение. Резервы усовершенствования законодательства в плане контроля за финансированием выборов заключаются в ужесточении норм, определяющих порядок отчетности кандидатов после выборов. Сейчас практика нередко такова, что финансовые отчеты сдают далеко не все, и проверка их зачастую формальна.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18