Избирательные системы на муниципальных выборах: законодательство и практика проведения выборов

-- правовых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (закрепляются новые формы такого участия: публичные слушания и др.);

-- порядка и принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям (рассматриваемый Закон достаточно подробно регулирует данные вопросы, определяя конкретные механизмы реализации конституционных положений о возможности делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

-- пределов и форм правотворческой деятельности муниципальных образований (указанный Закон содержит специальную главу, посвященную муниципальным правовым актам).

Следует также учитывать, что рассматриваемый Закон расширяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере правового регулирования местного самоуправления, а также полномочия муниципальных образований, жестко ограничивая пределы правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ, чтобы не допускать произвольного вторжения региональных органов власти в компетенцию муниципальных образований. В связи с этим значительная часть вопросов, которые ранее решались субъектами РФ, отнесена к компетенции федеральных органов власти, а в ряде случаев -- к компетенции муниципальных образований.

Я думаю, что в ходе реформы местного самоуправления необходимо также решить вопросы, связанные с развитием гражданского общества, системы различных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляемых коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Понятие «муниципальная избирательная система» тесно связано с термином «местное самоуправление». Местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется наличием ряда специфических признаков, в числе которых и осуществление муниципальной власти через выборные органы. Муниципальные избирательные системы призваны обеспечить демократизм местных выборов и легитимность местной власти.

Организация российских избирательных систем муниципального уровня регламентируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, уставами муниципальных образований.

Теоретическое осмысление термина «муниципальная избирательная система» находится в стадии становления.

С учетом анализа положений избирательного и муниципального законодательства муниципальную избирательную систему следует определять, как совокупность средств и мер, создаваемых и используемых государством для организации публичной власти на местном уровне.

Мировой практике известны различные типы муниципальных избирательных систем: цензовые, куриальные (разрядная или классная), система множественных вотумов (плюральная), комбинированная, система пропорционального представительства.[44,с.56] Важной особенностью современной российской системы выборов на местах являются принципы всеобщего избирательного права, тайного голосования, добровольности, которые пронизывают всю многоуровневую нормативно-правовую базу муниципальных выборов, начиная с конституционных установлений и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований.

Основными субъектами муниципальной избирательной системы, влияющими на процесс и исход выборов, являются: граждане, кандидаты, политические партии, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, представительные органы местного самоуправления, избирательные комиссии.

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержат никаких ограничений в использовании вида избирательной системы при проведении муниципальных выборов. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных ее форм.

Как показывает практика, наиболее часто встречающимися недостатками региональных законов является отсутствие вариативности видов избирательных систем, применяемых на выборах в представительные органы муниципальных образований. Преобладает мажоритарная избирательная система, которая используется в одномандатных избирательных округах. Это объясняется, по-видимому, следующими причинами: использование этой системы позволяет персонифицировать выборы, обеспечить возможность участия в выборах независимых кандидатов, что существенно в связи с неразвитостью нашей многопартийности (особенно на муниципальном уровне), стимулировать объединение избирателей вокруг определенных кандидатов, что важно в условиях множественности и конфликтности социальных интересов.

Однако в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Красноярском крае и Нижегородской области, при проведении муниципальных выборов используется смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система. При этом право на использование смешанной системы в ряде муниципальных образований, прямо перечисленных в законе Нижегородской области, было подтверждено судебными инстанциями.

Параметры муниципальных избирательных систем Ростовской области заложены в областном Уставе от 19.04.1996 года, в областных законах "О местном самоуправлении" от 26.12.1995 года, "О выборах глав муниципальных образований" от 11.12.2003 года, "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления" от 24.09.2003 года, "О выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований" от 11.03.2005 года, в уставах муниципальных образований.

Важной особенностью современной избирательной системы является увеличение числа выборных органов местного самоуправления, численности депутатского корпуса представительных органов муниципальных образований, закрепление в федеральном законодательстве такой новой формы прямого волеизъявления, как голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования.

Каждый вид избирательной системы имеет свои достоинства и недостатки, которые достаточно основательно проанализированы в юридической литературе. Вместе с тем вполне очевидно, что в муниципальных образованиях различного вида, отличающихся не только своим правовым статусом, но и размерами территории, численностью населения, другими признаками и параметрами, могут использоваться различные виды избирательных систем.

С учетом указанного Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ предполагает возможность использования при проведении выборов депутатов представительных органов как мажоритарной избирательной системы (по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам), так и пропорциональной избирательной системы (по единому избирательному округу). Не исключается данным Законом и возможность применения на муниципальных выборах смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003г. устанавливает, что законом субъекта РФ определяются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Конкретная избирательная система, используемая при проведении муниципальных выборов в муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования. При этом законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой указанный Закон понимает условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов -- допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов (ст. 23).

Муниципальные образования, как правило, применяют на выборах мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система используется лишь в отдельных муниципальных образованиях.

Я думаю, что для большинства муниципальных образований наиболее приемлема мажоритарная избирательная система, так как на муниципальных выборах обычно малое количество кандидатов и соответственно данная избирательная система дает наименьшие искажения итогов голосования. Я считаю, что муниципальные избирательные системы имеют немало особенностей, которые необходимо изучать и анализировать, в том числе для совершенствования действующего законодательства о выборах и об организации местного самоуправления.

1.3 понятие и виды выборов. Государственная автоматизированная система «выборы»

В демократическом обществе и государстве важнейшее значение имеет выборный путь реализации народовластия. Демократические свободные выборы в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права. Выборный путь формирования важнейших органов власти, регулярное проведение свободных и честных выборов - один из наиболее ярких показателей действительного демократизма существующего в стране политического строя, главный критерий его легитимности, т.е. признанности обществом.

Юридическая энциклопедия дает следующее определение выборам: выборы - избрание путем голосования депутатов, глав государства, должностных лиц, членов организации.[]

Я считаю, что можно дать следующее определение выборам: выборы - способ формирования органов государства и местного самоуправления с помощью голосования.

Выборы по способу избрания подразделяются на прямые и непрямые выборы. Прямые выборы означают, что члены данного органа избираются непосредственно гражданами. Например, в России на основе прямых выборов избираются депутаты органов местного самоуправления, Президент. В США - члены Сената и Палаты представителей; во Франции - Президент и члены парламента и т.д.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками - лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые в свою очередь, избираются Президента страны. Они перестают быть выборщиками сразу после голосования. В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган, который затем уже сам избирает орган иного уровня. Например, в Венгрии граждане избирают членов районных советов, которые затем выбирают членов областных советов. В истории можно найти примеры использования косвенных многостепенных выборов. В частности, в России - на выборах в государственную думу в период 1905-1917 гг. рабочие и крестьяне избирали выборщиков, избирающих выборщиков и т.д. И только выборщики третьей степени от рабочих, и выборщики четвертой степени от крестьян избирали депутатов.

Сторонники многостепенной системы считают, что при ней каждая коллегия выборщиков избирает из своей среды человека, которого знает лично и которому доверяет, а прямые выборы обрекают избирателя не знать своих депутатов, поскольку средства массовой информации выявляют внешность кандидатов и манеру держаться, но не государственные способности; пропорциональные же выборы по партийным спискам дают перевес большим и организованным партиям, вследствие чего в выборном органе могут быть не представлены интересы довольно большого числа избирателей.

По своим масштабам выборы обычно различаются на всеобщие, в которых принимают или могут принять участие все избиратели страны, и частичные, когда в них участвует лишь часть избирателей. Примерами всеобщих выборов могут служить президентские и парламентские выборы в стране, а частичных - довыборы в парламент в случае досрочного выбытия из его состава одного или нескольких депутатов.

Выборы также могут быть очередными, происходящими в установленные законом сроки, и внеочередными (например, выборы в случае признания предшествующих выборов несостоявшимися или недействительными).

Избирательное право подразделяется на субъективное и объективное. Субъективное избирательное право представляет собой право избирать и быть избранным, которым обладает каждый отдельно взятый гражданин. Оно включает в себя активное и пассивное избирательное право. Под активным избирательным правом понимают право гражданина избирать лиц в состав представительных органов и на отдельные должности, а также право участвовать в референдуме. Пассивное избирательное право - это право быть избранным, т.е. право выдвигаться в установленном порядке в качестве кандидата на выборную должность. Обладание как активным, так и пассивным избирательным правом законодательство различных стран связывает с определенными требованиями, которым должен отвечать гражданин. Они именуются избирательными цензами. К таким избирательным цензам относится возрастной ценз. В России возрастной ценз для активного избирательного права в 18 лет был установлен сразу же после Октябрьской революции, закреплен в Конституции РСФСР 1918г. и сохранялся на протяжении всей последующей российской истории. Конституция России 1993г. также предусматривает достижение гражданами 18-летнего возраста для участия в голосовании. В большинстве других стран возрастной ценз для активного избирательного права был снижен до 18 лет гораздо позже: в США - в 1971г., в Великобритании, ФРГ и Франции - в 1974г. в Италии - в 1975г. Имеются примеры более низкого возрастного ценза: в Корейской Народно-демократической Республике граждане имеют право голоса с 17 лет, на Кубе и в Никарагуа - с 16 лет.

Объективное избирательное право - это основанное на определенной системе представление о должном и справедливом избирательном процессе, совокупность норм, исполнение которых обеспечивается государством, регулирующим процесс избрания членов представительных органов и отдельных должностных лиц. Выборы, порядок их организации и проведения, а также определение результатов регулируются объективным правом как совокупность юридических норм, регулирующих избирательный процесс. К основным принципам избирательного права в современных условиях можно отнести: всеобщность, равный характер выборов, тайное голосование.

В России данные принципы законодательно обеспечиваются Конституцией 1993г. и Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” 1997г. Эти же принципы на международном уровне закреплены в Декларации “О критериях свободных и справедливых выборов”, принятой на сессии Совета Межпарламентского Союза 1994г., где за ее принятие проголосовали представители всех 112 присутствовавших стран, в том числе Россия.

По уровням проведения выборы могут быть федерального, субъектов Федерации и муниципального уровня.

Муниципальные выборы, так же как и выборы органов государственной власти, обеспечивают легитимацию власти в обществе: суверенная воля народа, выраженная на выборах, определяет, в конечном счете, легитимность властных полномочий всех органов публичной власти в государстве. Легитимация власти либо исходит непосредственно от народа, который избирает органы публичной власти, либо восходит к нему, когда органы, избранные на выборах, формируют иные публично-властные структуры, необходимые для осуществления государственной власти и местного самоуправления.

Сегодня невозможно представить проведение избирательных кампаний без использования Государственной автоматизированной системы «Выборы». ГАС «Выборы» была призвана решать задачи по учету избирателей, фиксации процедур выдвижения и регистрации кандидатов, объединений и блоков, планированию этапов избирательных кампаний, подведению итогов голосования, а также для автоматизации других функций, стоящих перед избирательными комиссиями.

В 2003 году все элементы Государственной автоматизированной системы «Выборы» были в значительной степени усовершенствованы. Полностью заменены аппаратная и программная части комплексов средств автоматизации (КСА) всех уровней. В ГАС «Выборы» стали применяться новейшие программно-технические средства. С использованием модернизированной системы были проведены две избирательных кампании федерального уровня: выборы депутатов Государственной Думы четвертого созыва 7 декабря 2003 года и Президента Российской Федерации 14 марта 2004 года.

В 2004-2005 годах в Ростовской области проводились выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Использование ГАС «Выборы» в процессе подготовки и проведения данной избирательной кампании можно условно разделить на три этапа:

Планирование и подготовка избирательной кампании.

Получение оперативных данных об участии избирателей в выборах и о предварительных результатах голосования.

Подведение итогов выборов.

Одним из наиболее важных моментов на первом этапе применения ГАС «Выборы» является подготовка списков избирателей. Учитывая большую работу, проведенную во всех муниципальных образованиях области по уточнению полных данных об избирателях в базах данных, списки избирателей на этих выборах были особенно качественными. Базы данных об избирателях использовались повсеместно для проверки достоверности информации в подписных листах, представленных кандидатами.

Особенностью использования ГАС «Выборы» является предварительная отработка областных законов о местных выборах и подготовка более ста формализованных показателей -- норм избирательного законодательства, регулируемых на уровне областного закона. Это и нормативы, применяемые при выдвижении и регистрации кандидатов, и условия для принятия решения о результатах выборов, и описание строк протокола организующей комиссии, и многое другое. Эта работа была выполнена с помощью ГАС «Выборы» в Избирательной комиссии области совместно с юридическим отделом. В муниципальных избирательных комиссиях при подготовке к выборам необходимо было отработать устав муниципального образования. На базе уставов городов и районов готовятся такие формализованные показатели, которые являются индивидуальными. Например, количество депутатских мандатов.

Вся информация о выборах оперативно передавалась на КСА Избирательной комиссии Ростовской области и Центральной избирательной комиссии РФ. Впервые все желающие могли ознакомиться с ходом выдвижения и регистрации кандидатов, а также посмотреть предварительные итоги выборов через Интернет-портал Центральной избирательной комиссии.

Я считаю, положительным моментом использование ГАС «Выборы» при проведении выборов глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области в 2004 - 2005 годах. На мой взгляд, данная система значительно упрощает процесс подготовки и проведения избирательной кампании. Думаю, что дальнейшее развитие и совершенствование этой системы даст положительные результаты и упростит организацию и проведение выборов как на федеральном, так и на муниципальном уровнях.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5