Муниципальная собственность - социально-экономическая основа местного самоуправления
Какие цели преследует государство, передавая свою собственность юридическим и физическим лицам? Основной целью, безусловно, является повышение эффективности использования всех видов имущества, ресурсов и богатств страны. Однако существуют и другие общественно значимые цели приватизационных процессов.
В федеральной Концепции управления государственным имуществом содержится следующий обширный перечень конкретных целей (задач) приватизации:
создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;
вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;
уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;
привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;
создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;
существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий, а также заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;
формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;
восстановление активного функционирования фондового рынка;
рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации.
Можно заключить, что возможности для создания и укрепления собственной экономической основы у местного самоуправления имеются. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечить учет поступающих средств по каждому проданному объекту, предоставлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет, то есть они должны организовать процесс приватизации имущества.
В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.
Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.
1.3. Муниципальная собственность - основа местного самоуправления
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.
Согласно ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно» Часть 2 статьи 29 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления В Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 22.04 1996 № 38-ФЗ и от 26.11 1996. № 141-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 35, ст. 3506; 1996 № 17, ст. 1917..
Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.
В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.
В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.
Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя ответственность по обязательствам муниципальных образований, устанавливает также некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
Учитывая особую значимость земли и других природных ресурсов, обращение взыскания на эти ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.
Уточним, за какими организациями и на каких правах закрепляется муниципальная собственность, не относящаяся к казне муниципального образования.
Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
В соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.
К числу наиболее острых проблем, на наш взгляд, относятся:
-отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;
-неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;
-отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.
Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:
-отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;
-местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;
-потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;
-муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).
И как итог: нужна переходная модель местной власти, государственной по своей сути, но с элементами самоуправления.
Подводя итог главе первой, можно сделать следующие выводы в отношении специфики управления муниципальной собственностью в России.
Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.
Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.
Глава 2. Управление муниципальной собственностью в современных условиях на примере деятельности органов местного самоуправления г.Санкт-Петербурга
2.1. Особенности института собственности в муниципальном праве Санкт-Петербурга
Принципиальным для муниципального права Санкт-Петербурга является дополнение пункта 3 статьи 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ Федеральным Законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 55-ФЗ от 17.03.97 вторым абзацем следующего содержания: «в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.»
Необходимо обратить внимание на вторую часть вновь веденного абзаца - из данной нормы следует, что объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В вопросах определения понятий собственности и вопросов, связанных с оборотом собственности, следует использовать Гражданский Кодекс Российской Федерации (Федеральный Закон № 51-ФЗ от 30.11.94). Как мы уже указывали в главе 1, Гражданский Кодекс РФ в статье 215 устанавливает, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».
Право собственности является одним из видов гражданских прав. К объектам гражданских прав, в силу статьи 128 Гражданского Кодекса РФ, «относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага».
Следует также обратить внимание, что в Законе № 55-ФЗ говорится не о категориях или видах объектов, а о самих объектах - то есть о перечне собственности.
Таким образом, из норм Федерального Закона № 55-ФЗ и Гражданского Кодекса РФ следует, что законами Санкт-Петербурга должны определяться исчерпывающие перечни собственности муниципальных образований, расположенных на территории субъекта федерации города Санкт-Петербурга.
При этом, для перехода права собственности на объект муниципальной собственности, следуя нормам Закона № 55-ФЗ, должно вносится изменение в соответствующий перечень. До внесения изменений в перечень перехода права собственности происходить не должно (аналогия с государственной регистрацией прав на объекты недвижимости).
Однако в этом случае необходимо обратить внимание на пункт 1 статьи 132 Конституции РФ, в которой однозначно закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
С учетом положений пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского Кодекса РФ, установившего, что «1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.», а также положений пункта 1 статьи 130 Конституции РФ, говорящей о том, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» следует признать, что никакой орган государственной власти не может каким-либо образом оказать влияние на право органов местного самоуправления распоряжаться (в том числе продавать, приобретать или обменивать) муниципальной собственностью. В таких условиях закрепление перечня объектов муниципальной собственности законом Санкт-Петербурга лишено всяческого юридического и практического смысла.
Право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета (пункт 1 статьи 132 Конституции РФ) приводит к праву приобрести любое (движимое или недвижимое) имущество в муниципальную собственность (например, у гражданина - то есть из частной собственности) исходя из права самостоятельного использования финансовых средств местного бюджета. Это также говорит о невозможности ограничить право муниципальных образований (и органов местного самоуправления), как на само право собственности, так и на возможность осуществления этих прав.
Возможно, федеральный законодатель вводя исследуемую норму, предполагал закрепить право города Санкт-Петербурга передать (или не передать) в муниципальную собственность объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга. Однако это право принадлежит субъекту федерации и без введения специальной нормы в Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в силу действия приведенных выше норм Гражданского Кодекса РФ (в отношении государственной собственности).
На практике, введенная Законом № 55-ФЗ норма позволила органам государственной власти Санкт-Петербурга изъять из муниципальной собственности имущество, переданное в муниципальную собственность в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (органы местного самоуправления существовали и до принятия в 1993 году Конституции РФ - см. Закон РФ «О местном самоуправлении РФ» № 1550-1 от 06.07.91 и статьи 85, 137-151 Конституции РСФСР).
Тем самым фактически были нарушены равноправие форм собственности, установленное пунктом 2 статьи 8 Конституции России («в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности») и самостоятельность местного самоуправления, установленная статьей 12 Конституции («в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.»)
Федеральный Закон № 55-ФЗ, передав право субъекту федерации - городу Санкт-Петербургу - определять перечень муниципального имущества, тем самым ограничило право Российской Федерации самостоятельно распоряжаться федеральной собственностью (статья 71 пункт «д» Конституции РФ - в ведении Российской Федерации находится <...> федеральная собственность и управление ею), так как передача имущества из федеральной собственность в муниципальную, следуя тем же нормам Закона № 55-ФЗ, должно подтверждаться региональными законами.
При рассмотрении данного вопроса важным, на наш взгляд, является и вопрос построения системы местного самоуправления. В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления, без образования общегородских органов местного самоуправления (в отличие от города Москвы, имеющего двухуровневую систему местного самоуправления), что допускается ввиду того же Закона № 55-ФЗ.
Поэтому никакие общегородские органы управления Санкт-Петербурга нельзя рассматривать как общегородские органы местного самоуправления. Совмещение же функций органов государственной власти и органов местного самоуправления противоречит статье 12 Конституции России («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), что подтверждено решениями Конституционного Суда РФ (№1-П от 24.01.97, №15-П от 30.11.2000 и других).
Данный тезис подтверждается выводом Конституционного Суда РФ от 19.05.92 № 5-П по делу о толковании статьи 183 Конституции РСФСР (1978 года): "Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов Москвы и Санкт-Петербурга к системе местного самоуправления <...> Распространение действия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР" на город Москву противоречит этим новым конституционным положениям о разграничении системы представительных органов государственной власти и системы местного самоуправления».
Таким образом, норма муниципального права, введенная Федеральным Законом № 55-ФЗ от 17.03.97 об определении объектов муниципальной собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга, вступает в противоречие с Конституцией России.
Тем не менее, несмотря на ряд противоречий, распоряжением КУГИ от 05.03.2002 № 368-р «Об утверждении примерной формы договора о передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципального образования» утверждена примерная форма такого договора. (Приложение 1)
2.2. Компетенция органов местного самоуправления по вопросам управления муниципальной собственностью
Органы местного самоуправления (МСУ) Санкт-Петербурга своей деятельностью, с одной стороны, уже завоевали определенный авторитет и доверие населения, а с другой стороны, столкнулись с ситуацией, когда органы государственной власти, не желая мириться с ростом популярности местного самоуправления, его самостоятельностью в решении вопросов местного значения откровенно тормозят процесс развития системы МСУ в городе.
Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге как институт власти и неотъемлемый элемент конституционного строя находится в стагнирующем положении. Об этом постоянно и безуспешно высказываются руководители муниципальных образований на конференциях, совещаниях, в СМИ.
Такую возможность органам государственной власти дает особый статус Санкт-Петербурга как города федерального значения и вышеуказанная специальная «поправка» к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», лишившая самостоятельности петербургские муниципальные образования и породившая двоевластие в городе.
Предметы ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга установлены статьёй 8 закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Сравнительный анализ предметов ведения органов местного самоуправления России и Санкт-Петербурга показывает, что из ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга исключены следующие вопросы местного значения:
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий
благоустройство и озеленение территории муниципального образования:
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений профессионального образования;
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Кроме того, к вопросам местного значения в Санкт-Петербурге не отнесено подавляющее большинство вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым законодательством, например полномочия в области осуществления градостроительства, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Несоответствие законов Санкт-Петербурга Федеральным Законам парализует работу органов местного самоуправления по предметам ведения и источникам финансирования.
Под предлогом «сохранения единства городского хозяйства» городские власти отказывают муниципалитетам в передаче даже сугубо локальных функций и предметов ведения местного значения, делая само их существование бессмысленным. Несомненно, это дискредитирует в глазах населения не только муниципальную, но и любую другую власть как элемент конституционного строя. Несоответствие законов Санкт-Петербурга Федеральным Законам парализует работу органов местного самоуправления по предметам ведения и источникам финансирования.
Например, согласно п.п 11 ст.8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» предметом ведения муниципальных образований является «обеспечение санитарного благополучия населения». Однако средства, взимаемые с квартиросъемщиков за санитарную уборку территории, поступают в Комитет по содержанию жилищного фона, который не обеспечивает качественно и своевременно оплаченную населением услугу, при этом массовые жалобы населения поступают в органы местного самоуправления.
Не меньше проблем сегодня возникает и в сфере ценообразования на объекты муниципальной собственности. Эти вопросы чрезвычайно актуальны с той точки зрения, что приватизация государственной и муниципальной собственности является важной составной частью экономической политики, развития субъектов хозяйствования, углубления отношений собственности. Продажа объектов нежилого фонда обеспечивает значительную долю поступлений средств от приватизации в бюджет.
Следует отметить, что операции купли-продажи объектов недвижимости, осуществляемые в процессе приватизации, затрагивают первичный рынок недвижимости и регулируются нормативно-правовыми актами, утверждаемыми Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, правительством субъекта Федерации, и в то же время должны учитывать основные тенденции, как на вторичном рынке продажи, так и аренды нежилых помещений. Необходимо учитывать различные правовые аспекты, связанные с правом собственности, правом хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, доверительного управления, правом аренды, ипотекой, сервитутами.
Порядок продажи объектов недвижимости в Санкт-Петербурге осуществляется на основании Положения о порядке предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, утвержденного распоряжением губернатора от 03.06.94 №585-р. Предоставление на инвестиционных условиях (продажа) объектов или имущественных прав на них производится как по результатам инвестиционных торгов, так и целевым назначением. Предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них целевым назначением производится в исключительных случаях, определенных распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 04.04.97 №283-р.
Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга заключает с инвестором договор, определяющий имущественные отношения сторон и их взаимные обязательства.
Основные направления продажи и договорных отношений:
отчуждение зданий нежилого и жилищного фондов на условиях реконструкции, капитального ремонта и завершения строительства;
предоставление зданий жилищного и нежилого фонда и земельных участков на инвестиционных условиях;
предоставление инвесторам права участия в акционерных обществах и товариществах, вкладом города в которые являются здания жилищного и нежилого фонда, земельные участки или права пользования ими.
Распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 08.07.97 №678-р утвержден Регламент подготовки инвестиционно-тендерной документации на продаваемые объекты недвижимости и Перечень инвестиционно-тендерной документации. В Перечень инвестиционно-тендерной документации включаются предварительные заключения отраслевых и территориальных органов Администрации о принципиальной возможности размещения объекта инвестиций, обобщенная информация, необходимая для разработки предпроектных предложений. Ориентировочный расчет стоимости реализации проекта входит составной частью в пояснительную записку к инвестиционному проекту. Пунктом 5 Перечня инвестиционно-тендерной документации предусмотрен отчет о рыночной стоимости объекта инвестиций.
Дальнейшим развитием нормативно-законодательной базы в области продажи объектов недвижимости стал Закон Санкт-Петербурга от 30.07.98 №191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга», определяющий права и обязанности инвесторов в процессе осуществления инвестиционной деятельности, порядок их взаимодействия с исполнительным органом государственной власти, а также права и обязанности исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Торги, в соответствии со ст. 17 Закона, являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть закрытым по форме подачи предложения по цене. Победителем аукциона по решению аукционной комиссии признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за предмет торгов. Победителем конкурса признается лицо, предложившее по заключению конкурсной комиссии лучшие условия (участие в развитии инфраструктуры, архитектурно -планировочные решения и др.).
Наряду с законодательным регулированием инвестиций в недвижимость, включая стоимостные отношения по объекту инвестирования, законодатель регулирует арендные отношения, включая порядок определения арендной платы на объекты недвижимости. Законом Санкт-Петербурга от 18.09.97 №149-51 «О порядке определения арендной платы за нежилые помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург» (в редакции закона от 22.07.98 №183-30) предусмотрено определение арендной платы на основании ее рыночной стоимости с применением методов массовой и индивидуальной оценки.
Массовая оценка - это метод оценки рыночных стоимостных характеристик объектов недвижимости, базирующийся на учете основных характеристик объектов и использующий методы статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости. Ставка арендной платы за пользование объектом «нежилого фонда определяется как рыночная ставка, умноженная на коэффициент социальной значимости. В законе предусмотрена группировка арендаторов по 33 видам деятельности с дифференциацией размера коэффициента социальной значимости (Кс) от 0,03 до 1,0. Так, организации и граждане, арендующие помещения, включенные в фонд творческих мастерских Санкт-Петербурга, нормируются с Кс=0,03; коллегии адвокатов, арендующие помещения для размещения органов правления коллегий, юридических консультаций, нормируются с Кс=0,2; торгово-промышленные палаты, действующие в Санкт-Петербурге в соответствии с Законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», нормируются с Кс=0,5. Лукин И.С., Мосунов Ю.Г. Голубь М.В., Крюков В.В. О методологии ценообразования на объекты государственной и муниципальной собственности //Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование.-2001.-№ 1(6)
В случае возникновения спора о размере рыночной ставки Рыночная ставка - это размер арендной платы за один квадратный метр помещения в год (квартал, месяц), определенный методами оценки рыночной стоимости. арендной платы за конкретный объект нежилого фонда, определяемой арендодателем путем применения методов массовой оценки, арендатор или лицо, имеющее намерение использовать объект нежилого фонда по договору аренды, вправе заказать (за свой счет) проведение индивидуальной оценки. Индивидуальная оценка производится в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 29.07.98 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Результаты индивидуальной оценки подлежат применению, если оценка проведена оценщиком, имеющим право на проведение оценки государственной собственности.
Проведенная краткая диагностика нормативно-законодательных актов Санкт-Петербурга по оценке недвижимости показывает тенденцию к сближению нормативных и рыночных методов оценки, учет экономических параметров деятельности и видов деятельности (как параметра социальной значимости) субъектов хозяйствования. На величину стоимости объектов недвижимости в процессе первичной продажи оказывает воздействие, с одной стороны, стоимость аналогичных объектов на вторичном рынке. С другой стороны, на стоимость объектов недвижимости влияет стоимость арендной платы первичного и вторичного рынков.
Состояние проблемы показывает, что на федеральном уровне, в первую очередь, необходимо обеспечить исполнение гарантий в реализации конституционных норм органам местного самоуправления Санкт-Петербурга на строю определенный и долгосрочный минимум полномочий, прав и обязанностей, а также финансовых средств для выполнения ими своих обязанностей, которые не могут быть сокращены законами субъектов федерации, а только расширены ими.
Следует разработать и законодательно утвердить долгосрочную программу развития местного самоуправления в городах федерального значения с указанием конкретных лиц, ответственных за исполнение каждого ее пункта.
Важным шагом в совершенствовании законодательства в сфере муниципальной собственности стал Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ. Он был принят Государственной Думой 11 октября 2002 года. Одобрен Советом Федерации 30 октября 2002 года. Проблема наведения порядка в госсекторе назрела давно и основательно; ее решению препятствовали только отраслевые ведомства, где этих бесхозных унитарных предприятий несть числа.
Возрастает актуальность принятия федерального закона о государственном муниципальном имуществе, который призван определить «родовые» признаки имущества, которое должно находиться исключительно в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, четко регламентировать процессы поступления и выбытия имущества из публичной собственности, пределы применения различных механизмов распоряжения публичным имуществом, а также правила передачи имущества из собственности одних публичных образований в собственность других.
Заключение
В данной работе мы рассмотрели особенности муниципальной собственности как социально-экономической основы местного самоуправления и выявили ряд проблем, присущих сегодня данному процессу на примере управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления г.Санкт-Петербурга.
В результате анализа нормативной базы, обеспечивающей процесс управления муниципальной собственностью, было установлено следующее.
Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации население в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, при этом органы местного самоуправления, как следует из статьи 132, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Таким образом, Конституцией Российской Федерации установлены все необходимые основы в отношении муниципальной собственности: она признается и защищается, названы собственник - население - и управляющий муниципальной собственностью - органы местного самоуправления.
Непосредственно законодательное регулирование в сфере отношений собственности, в том числе муниципальной, осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами. Поскольку муниципальная собственность составляет одну из экономических основ местного самоуправления, нормы, касающиеся муниципальной собственности, содержатся и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Понятие «муниципальная собственность» определяется в статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации: «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».
Рассматривая муниципальное образование в качестве хозяйствующего субъекта, мы должны иметь ввиду, что управление собственностью МУ имеет определенные особенности.
Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.
Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.
Анализ проблем управления муниципальной собственностью в городе федерального значения - Санкт-Петербурга позволяет сделать следующий концептуальные вывод.
На федеральном уровне, в первую очередь, необходимо обеспечить исполнение гарантий в реализации конституционных норм органам местного самоуправления Санкт-Петербурга на строю определенный и долгосрочный минимум полномочий, прав и обязанностей, а также финансовых средств для выполнения ими своих обязанностей, которые не могут быть сокращены законами субъектов федерации, а только расширены ими.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция РФ.-СПб., 2000.
Гражданский кодекс РФ в двух частях.-СПб., 2002.
Бюджетный кодекс РФ.-М., 2001.
Налоговый кодекс РФ в двух частях.-М., 2002.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 22.04 1996 № 38-ФЗ и от 26.11 1996. № 141-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 35, ст. 3506; 1996 № 17, ст. 1917.
Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ.-1997.-№30.-Ст.3595.
Закон Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года № 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».
Закон Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге (с изменениями на 10 июля 2001 г.)».
Закон Санкт-Петербурга от 18 сентября 1998 года № 200-39 «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга».
Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год».
Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г.// Ведомости съезда народ. деп. РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-1991.-№2.-Ст.1010; 1992.№ 46. Ст.2618; 1993. № 21. Ст.748.
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».// Ведомости съезда нар.деп. РСФСР и Верховного Совета РСФСР.-1992.-№ 3.-С.89.
Европейская Хартия местного самоуправления.// СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; 1998. № 36. Ст. 4461.
Амирбеков А.Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности //Право и Жизнь.-2000.- № 30.
Андреев Б. Системный курс экономической теории. -- СПб.: Лениздат, 1998.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность.-Екатеринбург: Изд-во Уральск.гос. ун-та, 1998.
Беленький В. Методика определения цены земли и планирования устойчивого землепользования. //Вопросы экономики.- 2000.-№7.
Васильев В. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
Голубев В. В обход закона делят власть на нижнем этаже//Российская Федерация сегодня. 1999. № 13.
Гражданское право. Часть 1 /под редакцией Ю.К.Толстого и А.П.Сергеева, СПб, 1999.
Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности //Журнал российского права.-1997.-№ 9.
Линкол Т. Политика в области владения муниципальной землей и другой недвижимостью.//Материалы конференции Общероссийской общественной организации «Муниципальная академия» (21 октября 1999 г., Москва) и круглого стола «Местное самоуправление в России», проведенного в рамках специализированной выставки-конференции «Управление-99» (22 октября 1999 г., Москва).
Лукин И.С., Мосунов Ю.Г. Голубь М.В., Крюков В.В. О методологии ценообразования на объекты государственной и муниципальной собственности //Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование.-2001.-№ 1(6).
Миловидов В.Д. Инвестор в России: что делать? -- М.: ММВБ, 2000.
Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное исследование.-М.:ИНИОН РАН, 1994.
Российская Федерация сегодня. 1999. № 2.
Право местного самоуправления. М., 1997.
Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 2000.
Черников В.В. Современная государственная система охраны собственности в России. - М., 1999.
Энциклопедический Словарь (в трёх томах). М., 1953. Т. 3, с. 244.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Утвержден распоряжением КУГИ от 05.03.2002 № 368-р «Об утверждении примерной формы договора о передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность
муниципального образования»
Примерная форма
ДОГОВОР
О ПЕРЕДАЧЕ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В СОБСТВЕННОСТЬ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Санкт-Петербург "__"_______ 200_ г.
На основании Закона Санкт-Петербурга ________________________
(Ф.И.О. главы муниципального образования, паспортные данные)
действующего на основании ________________________________________
(далее - Муниципальное образование), с другой стороны, именуемые
далее "Стороны", заключили настоящий договор о нижеследующем.
Основные понятия
Объекты - указанные в п. 1.1 настоящего договора:
1) принадлежащие Санкт-Петербургу на праве собственности здания (строения, помещения), входящие в состав имущества казны Санкт-Петербурга;
2) находящиеся в государственной собственности земельные участки, занимаемые зданиями (строениями).<*>
------------------------------
<*> - передача в собственность Муниципального образования Участков осуществляется в соответствии с правилами, установленными пунктом 4 статьи 35 Земельного кодекса РФ
1. Предмет договора
1.1. Комитет передает Муниципальному образованию, а Муниципальное образование принимает на условиях настоящего договора:
1.1.1. Объекты недвижимого имущества (здания, строения,
помещения) согласно перечню объектов государственной собственности
Санкт-Петербурга, подлежащих передаче в собственность
Муниципального образования, в соответствии с Законом
в собственность определенного муниципального образования)
1.1.2. Земельные участки (далее - Участки), занимаемые
указанными в п. 1.1.1 настоящего договора зданиями
(строениями): <*>
1) Площадь участка __________ (_________) кв. м, кадастровый
(цифрами и прописью)
номер _______, входящий в состав земель _________________________,
(категория земель)
предоставленный для _______________________ и иного использования,
не противоречащего ограничениям, установленным соответствующими
органами власти (местного самоуправления) в соответствии с
законодательством и утвержденными строительными, санитарными,
природоохранными, противопожарными нормами.
Участок расположен в границах в соответствии с планом Участка, подписанным Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству и приведенным в приложении 1, являющемся неотъемлемой частью договора. (Данный абзац включается в текст настоящего договора при наличии плана Участка на момент подписания настоящего договора.)
В отношении Участка действуют ограничения (обременения),
связанные с ______________________________________________________
(нахождение на территории объединенной охранной зоны,
<*> - передача в собственность Муниципального образования Участков осуществляется в соответствии с правилами, установленными пунктом 4 статьи 35 Земельного кодекса РФ.
<**> - по каждому передаваемому Участку в текст договора включается информация, указанная в пп. 1 п. 1.1.2 настоящего договора.
1.2. Комплекты документов, описывающих объекты (с указанием кадастровых номеров) и подготовленные районными филиалами государственного учреждения "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" (далее - ГУИОН) - проектно-инвентаризационными бюро (далее - ПИБ) в соответствии с требованиями, предъявляемыми к порядку проведения технического и кадастрового учета объектов недвижимости, прилагаются к договору и являются его неотъемлемой частью (приложение 1 к настоящему договору). Указанный комплект документов должен быть прошит и скреплен печатью, а также подписан начальником ПИБ (либо начальником ГУИОН).
2. Права и обязанности сторон
2.1. Муниципальное образование обязуется:
2.1.1. Одновременно с подписанием настоящего договора принять
объекты по передаточному акту от _________________________________
имущества казны Санкт-Петербурга либо иной владелец объекта)
2.2. Комитет обязуется:
2.2.1. Одновременно с подписанием настоящего договора обеспечить передачу объектов Муниципальному образованию по передаточному акту.
2.2.2. В срок, не превышающий 10 дней с момента подписания настоящего договора, подготовить документы, необходимые для государственной регистрации настоящего договора, перехода права собственности на объекты, а также представить указанные документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
3. Возникновение права собственности
3.1. Право собственности на объекты переходит к Муниципальному образованию с момента государственной регистрации перехода права собственности в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
3.2. Бремя содержания, а также риск случайной гибели или случайного повреждения объектов переходит к Муниципальному образованию с момента передачи объектов в соответствии с пунктами 2.1.1 и 2.2.1 настоящего договора.
4. Особые условия
4.1. Настоящий договор вступает в силу с момента его государственной регистрации.
4.2. Муниципальное образование пользуется объектами с момента подписания передаточного акта (пп. 2.1.1 и 2.2.1 настоящего договора).
5.1. Стороны несут ответственность в порядке, предусмотренном законодательством, за предоставление не соответствующей действительности информации, за непредставление информации, которая им была известна либо которая должна была быть известна, и имевшей существенное значение для заключения настоящего договора.
5.2. Стороны несут ответственность за невыполнение либо ненадлежащее выполнение условий настоящего договора в соответствии с требованиями законодательства.
6. Прочие условия
6.1. Все изменения и дополнения к настоящему договору действительны, если они совершены в письменной форме и подписаны сторонами.
6.2. Во всем, что не урегулировано настоящим договором, стороны руководствуются требованиями законодательства.
6.3. Споры, возникающие по настоящему договору, разрешаются путем переговоров, а в случае недостижения соглашения передаются на рассмотрение в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
6.4. Договор составлен в трех экземплярах, имеющих одинаковую юридическую силу.
Приложения:
1) Комплекты документов, описывающих объекты (с указанием кадастровых номеров), подготовленные районными филиалами ГУИОН - ПИБ.
2) Закон Санкт-Петербурга о передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга определенному муниципальному образованию.
