Принятие решений в системе административно-государственного управления

Цели лишь в общих чертах обозначают направления процесса действия государственного субъекта (органов власти и управления) и абстрактно возможные средства для их осуществления. Последующий этап -- это формулирование общегосударственной долгосрочной стратегии. Цели конкретизируются в совокупности задач, планируемых к последовательному решению; обрисовываются общие контуры и стадии предполагаемых изменений общественной системы и ее отдельных, частей; характеризуются главные средства, методы и социальные агенты деятельности для достижения избранных целей. Основополагающая идея стратегии, ведущий замысел -- ее концепция. Последняя определяет приоритетную цель государственной политики, ее направления и комплекс задач, решаемых в рамках этих направлений.

Первостепенное значение для выработки концепции государственной политики и в целом стратегии имеют научно обоснованное определение особенностей исторического периода развития страны, учет условий, в которых действует руководящий субъект. Опыт подтверждает истинность высказывания В. Ленина о том, что вся трудность и искусство политики состоят в учете своеобразия задач каждого из периодов общественного развития, особенностей условий и деятельности правящего субъекта. Ничего другого, кроме провалов в политике, не сулит игнорирование специфики модернизации нашего общества, состоящей, в частности, в ошибочном определении нулевых стартовых рубежей преобразований, отбросившем достижения страны в советский период. Придется вновь ставить и решать те задачи, которые уже были решены ранее, восстанавливать разрушенные универсальные связи и структуры во многих сферах жизни, в том числе в политической, в общественных отношениях. Начавшаяся дискуссия в правящих кругах по проблеме восстановления единой вертикали власти -- тому подтверждение.

На основе общего стратегического направления разрабатываются стратегии и программы экономического и социального развития, формулируются политики в других областях общественной жизни. Так, российское политическое руководство, не отступая от избранного курса на коренное реформирование экономики в направлении перехода к капиталистическому способу производства, нацелено ее лидером (Президентом РФ) на разработку и утверждение “долгосрочной стратегии экономического развития России”. В плане этой установки Правительству предложена директива “О бюджетной политике на 2000 год”. В ней сформулированы “общие требования” к политике: “реалистичность”, “ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств”; жесткость бюджета, необходимость перенесения в политике акцента на увеличение доходов “за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы”; необходимость детализации целей политики, чтобы можно было судить о “подлинной ее результативности”. Обозначены другие отправные положения бюджетной политики, касающиеся доходов и расходов, политики в области бюджетного дефицита и внешнего долга, а также межбюджетных отношений. Предложено, в частности, продолжить работу по реформированию межбюджетных отношений и осуществить переход к “подлинному бюджетному федерализму”. “Его суть -- максимально возможная бюджетная независимость субъектов Российской Федерации”. Не задача авторов оценивать изложенные политические установки. Наша цель иная -- проиллюстрировать общую схему и характер разработки стратегий, составляющих сердцевину деятельности государственной управляющей системы.

Общий стратегический курс государства конкретизируется также в среднесрочных и краткосрочных программах Правительства.

Разработанная руководством государства политика выполнит свою ведущую роль при условии, что она будет оформлена юридически, т.е. институционально. Только при наличии институционального контроля над властью политика может быть реализована и осуществлен прогресс (Парсонс).

3. Последовательность этапов принятия решений

В рамках избранного общего политического курса перед управляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подготовка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; снижение трудовой и политической активности граждан; возникновение и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем -- первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и причин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конкретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулировать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта.

Цели конкретных решений должны быть актуальными, приоритетными, конкретными, четко сформулированными, отражающими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.

Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский теоретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке “маршрута продвижения к поставленной цели”. Теория и практика управления обозначили следующие рубежи (этапы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соответствующего целям, а также принципам и нормам, свойственным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта; 4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.

Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные варианты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внутренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного проекта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосрочную цель политики государства. Первая может быть краткосрочной, среднесрочной, поставленной центральным органом управления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях действует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель региона ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долгосрочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и действия губернаторов не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляемости.

Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.

Было бы, однако, ошибкой считать, что стратегический подход при отборе альтернативных проектов во всех случаях является политическим. Понятие стратегии в современной науке управления имеет и другой смысл: обозначение ориентации управляющего субъекта на конечную цель деятельности организации. “Мыслить стратегически” -- одно из основных требований, предъявляемых к руководителю (да и не только) современным менеджментом. “Стратегическое мышление... означает, что вы думаете и действуете, помня все время о конечном результате”. Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям //Современное управление. Т. 1. - М., 2003. - С. 14.

При выборе альтернатив учитываются проработанные прогнозные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения современной теории, способность предвидеть -- необходимый элемент стратегического мышления управляющего. “Предвидение -- это энергия, которая поддерживает движение”. Прогнозный сценарий раскрывает содержательную картину цели; он дает возможность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению избираемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негативных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перспектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.

Экспертиза (оценка специалистов) -- следующий необходимый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов. Ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы экспертизы политическая, финансово-экономическая, социальная и юридическая. Отмечая потребность в политической экспертизе, мы далеки от вульгарной политизации любого решения. В проверке и оценке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и региональных), а также наиболее значимые для общества административно-государственные варианты управляющих действий. Экспертиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Известно, что многие руководители, даже государственные учреждения высокого уровня, из популистских соображений принимают решения, не подкрепленные реальными ресурсами. Объективная финансово-экономическая экспертиза -- неплохая защита государства от подобных “новаций”.

Особо следует остановиться на специфике социальной экспертизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управлении, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть -- в оценке проекта, по крайней мере, в двух аспектах: а) соответствие его установкам государственных социальных программ; б) в плане гуманистического потенциала, в частности, создания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие “участие” означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия членов организации (коллектива, сообщества) для выявления и решения проблем. Занд Д. Теории и их приложение // Современное управление. Т. 1. - М., 2003. - С. 23.

Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения -- гарантия его реализации.

В государственном управлении принципиально значимы механизмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуждения альтернативных проектов и согласования с заинтересованными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо, как в принятии стратегических политических, так и административных решений. В противном случае возникает реальная опасность волюнтаристского выбора проекта.

Следующий этап принятия решения -- планирование и разработка проекта. Он рассматривается в качестве одного из “шагов” на пути разработки решений в варианте управления государственным сектором экономики, предложенном американскими учеными. Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе // Эффективность государственного управления. Т. 1. - М., 2003. - С. 29.

В отличие от некоторых отечественных экономистов и социологов, поспешивших отказаться от понятия планирования как функции государственного управления, в зарубежной науке и практике управления данное понятие давно занимает прочное место. В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование -- это процесс, “когда формулируются цели и разрабатываются стратегии их достижения” . “Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уровнях организации. Планы нижних уровней должны быть совместимы с общим планом организации”. Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе //Эффективность государственного управления. Т. 1. - М., 2003. - С. 29. “В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из “ролей управляющих”, наряду с “составлением бюджета, распределением ресурсов” и пр. Стейер Р., Беласко Ц. Современное управление. - С. 13. Российские авторы, исследующие проблемы государственного управления, относят планирование к числу главных функций управления. Как правильно замечает Г. Атаманчук, отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении.

В рамках анализируемого этапа принятия решения планирование включает конкретизацию целей, масштабов и задач, распределение функций и времени выполнения проекта, а также определение конкретных его исполнителей. Под разработкой проекта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоятельный “шаг” в работе над проектом “сбор данных по проекту”. Предусматривается максимально широкий охват ценной информации: базы данных, в первую очередь статистических, результатов опроса представителей заинтересованной части населения, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.

При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. -- распознавание).

Умный государственный деятель не примет серьезных решений, не одобрит общественно значимых программ без диагностической проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов материального, социального, политического, символического, информационного капиталов, необходимых для реализации разработанного стратегического курса; б) просчитывание возможных последствий осуществления программ.

Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими представлениями о ее целях, своим пониманием общественных интересов и средств проведения. Однако субъективное начало не перерастает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная информация о состоянии управляющей системы и управляемого объекта, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной социально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям -- составная часть разработки решения. Понятие “средство” в связи с понятием “цель” в современной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как “ресурсы”, “капитал”, “рычаги власти” и др. Думается, что все они могут быть подведены под более общее понятие, каким является “средство”, обозначающее способ, орудие или иные предметы и явления, используемые для достижения целей.

Проблема цели и средства -- традиционная для теории деятельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны, по крайней мере, три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный -- данные средства обеспечивают достижение цели; его противоположность -- избранные средства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий -- средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.

Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются местами: средство фактически становится самоцелью, а цель превращается в мотивацию произвола при определении средства. Подобный подход при выборе модели системы “цель -- средство” чаще всего практикуется политиками авторитарного толка. К примеру, под благовидным предлогом (с целью) “укрепить руководство какой-то государственной структурой смещается с занимаемой должности ответственный государственный чиновник, оказавшийся неугодным высшему начальству. Аргументы и средства компрометации -- любые, вплоть до клеветы и возбуждения уголовного преследования. Усилия вдохновителей и исполнителей таких кадровых решений переключаются с продекларированной цели (“укрепить руководство”) на поиск подходящих средств для достижения подлинного намерения. Руководитель при этом фактически преследует двоякую цель: видимую (для руководимых) и скрытую -- действительную -- мотивированную своим корыстным интересом. Всякие тайные цели оправдывают любые средства. Цель, для которой требуются “неправые средства, не есть правая цель” (К. Маркс). Но и неправые средства деформируют “правую” цель. Поэтому к выбору средств должны предъявляться такие же требования, как и к выбору целей. За исключением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью.

Выше отмечалась необходимость учета факторов времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую очередь, политических, в также важных административных решений. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. “Промедление смерти подобно”, “Поспешишь, людей насмешишь”, -- эти афоризмы из политической и народной мудрости отражают истину, подтвержденную историческим опытом. “Момент принятия решения, -- пишет У. Ханна (США), -- играет исключительно важную роль, и ключевым моментом является его выбор”. Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государственного сектора //Современное управление. - Т. 2. - С. 16, 28. Вопрос о выборе времени встречается на каждом этапе принятия решения, что объясняется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при принятии решений включает выбор времени как важнейший его элемент.

Принятие решения -- функция руководителя данного государственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, “иметь полномочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией”. Занд Д. Теории и их приложение . - С. 23. Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при принятии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнений целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то “появляется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение”. Там же. С. 24. И добавлю: участие -- фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис “Управление -- работа одного человека, обсуждение -- работа многих”, -- остается аксиомой до наших дней.

Страницы: 1, 2, 3, 4