Профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих

На базе высшего или среднего профессионального образования государственные и муниципальные служащие могут получить дополнительное профессиональное образование. В 2002 году 46,4 тыс. федеральных государственных служащих обучались в системе дополнительного профессионального образования. Это составило 10% от численности государственных служащих в федеральных органах государственной власти. 2,9 тыс. (6,4% от численности обученных) прошли профессиональную переподготовку, 43 тыс. (92,6%) - повысили квалификацию, 442 (1%) - стажировались за границей. На федеральном уровне получили дополнительное профессиональное образование 5,8 тыс. (16,3% от численности государственных служащих). 591 человек обучался по программам профессиональной переподготовки (1,6%), свыше 5 тыс. (14%) - по программам повышения квалификации. 255 (0,7%) - прошли зарубежную стажировку. От численности обученных федеральных государственных служащих это составило соответственно 10; 85,6 и 4,3%. На региональном уровне дополнительное профессиональное образование получили 40,5 тыс. федеральных государственных служащих (9,5% от численности государственных служащих): 2,3 тыс. (0,6%) прошли профессиональную переподготовку, 37,9 тыс. (8,9%) повысили квалификацию, 187 человек стажировались за границей. Это составило соответственно от численности обученных государственных служащих 5,9; 93.7 и 0,5%. В федеральных органах законодательной власти 338 человек (9,3% от численности государственных служащих) обучались в системе дополнительного профессионального образования, исполнительной власти - 41,5 тыс. (9,3%), судебной власти и прокуратуры - 4,3 тыс. (4,7%), других государственных органах - 189 (14%). К другим государственным органам относятся Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и Уполномоченный по правам человека.

Получили дополнительное профессиональное образование в 2001 году 13,9 тыс. государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 9,5% от численности государственных служащих. Прошли профессиональную переподготовку 2,1 тыс. (15,6%), повысили квалификацию - 11,6 тыс. (83%), стажировались за границей - 196 (1,4%). 15,76 тыс. муниципальных служащих (5,8%) обучались в системе дополнительного профессионального образования, в том числе 2,2 тыс. (14,3%) учились по программам профессиональной переподготовки, 13,4 тыс. (85%) - повышения квалификации. 110 человек (0,7%) прошли стажировку за границей.

Федеральными государственными служащими предпочтение в 2002 году было отдано правовому (28,1%) и организационно - экономическому (18,7%) направлениям дополнительного профессионального образования. Однако приоритеты на федеральном и региональном уровнях не совпадают. Если на региональном уровне 30,4% человек обучались по правовому направлению, то на федеральном уровне - 12,5%. На федеральном уровне приоритет был отдан управленческому направлению - 21,4%. В федеральных органах законодательной власти превалирует управленческое направление (33,5%), исполнительной власти - правовое (23,3%), органах судебной власти и прокуратуры - правовое (76,5%). В других государственных органах федеральные государственные служащие отдали предпочтение планово - финансовому, направлению (32,3%). Среди государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих предпочтение в 2001 году было отдано управленческому направлению, соответственно 40,5 и 47% [26,452].

Государственные и муниципальные служащие получают дополнительное профессиональное образование в государственных и негосударственных учебных заведениях. В 2002 году 44,6 тыс. федеральных государственных служащих (96,5%) проходили обучение в государственных и 1,6 тыс. (3,5%) в негосударственных учебных заведениях. В государственных заведениях обучалось соответственно 5,4 тыс. (95,7%) и 39,1 тыс. (96,6%) государственных служащих федерального и регионального уровня. В негосударственных учебных заведениях прошли обучение 256 (4,3%) и 1,3 тыс. (3,4%) человек. В 2001 году 13,4 тыс. (96,3%) государственных служащих субъектов Российской Федерации прошли обучение в государственных и 524 (3,7%) -- в негосударственных учебных заведениях, муниципальных служащих соответственно свыше 15 тыс. (95,2%) и 750 (4,8%).

Среди государственных высших учебных заведений следует особо выделить три ведущие академии, осуществляющие дополнительное профессиональное образование государственных служащих.

В 2002 году 7,8 тыс. (17%) федеральных государственных служащих обучалось в этих высших учебных заведениях, в том числе 2,3 тыс. представляли федеральный и 5,5 тыс. региональный уровни. Это составило соответственно 39,6% и 13,7% от численности обученных государственных служащих. Больше всего обучалось федеральных государственных служащих из органов исполнительной власти на региональном уровне - 5,3 тыс. В 2001 году 4,2 тыс. (30,1%) государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в основном из органов исполнительной власти, и 4,2 тыс. (27%) муниципальных служащих прошли обучение в этих трех учебных заведениях.

Обучение государственных служащих осуществляют отраслевые и ведомственные государственные учебные заведения. В них обучались 36,7 тыс. федеральных государственных служащих (79,1% от количества обученных). Федеральной и региональный уровень представляли соответственно 5,1 тыс. (52,9%) и 33,6 тыс. (82,9%) человек. Предпочтение отраслевым и ведомственным учебным заведениям отдали органы исполнительной власти (78,3%), в том числе на региональном уровне (81,6%), судебной власти и прокуратуры (92,7%), преимущественно на региональном уровне (93,5 %). В этих учебных заведениях обучалось 9,2 тыс. государственных служащих субъектов Российской Федерации (66% и 10,7 тыс. 68,2%) муниципальных служащих. Предпочтение отдают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Управлять системой дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих, а тем более изменениями, происходящими в ней, весьма сложно. Существуют два основных организационных механизма в управлении. Одним из них является государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих за счет средств федерального бюджета. Данный механизм определен Указом Президента Российской Федерации "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих".

Правительство РФ определило порядок формирования, размещения, исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Государственный заказ представляет задание российского правительства на календарный год на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральным органам исполнительной власти, являющимся государственным заказчиком в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели. Он рассчитывается на основе прогнозируемой численности государственных служащих, которых предстоит обучить, и экономических нормативов. Численность государственных служащих указывается с распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения. Экономические нормативы для определения стоимости обучения даны по группам должностей и видам обучения государственных служащих. В государственном заказе содержатся сведения о численности обучаемых государственных служащих, объеме средств, необходимых для оплаты обучения, финансирования научно-методического, учебно-методического, информационно-аналитического сопровождения государственного заказа.

Механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по государственному заказу следующий. Они представляют заявки на финансирование за счет средств федерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Заявки должны быть сформированы в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год. Федеральные органы исполнительной власти размещают государственный заказ в образовательных учреждениях, которые имеют лицензию на осуществление дополнительного профессионального образования. Заявки представляются в Министерство труда и социального развития Российской Федерации, которое готовит проект государственного заказа. Затем оно вносит проект на рассмотрение Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. После рекомендации комиссии Минтруд России представляет проект государственного заказа и предложения по объемам его финансирования в Правительство Российской Федерации. Государственный заказ утверждается Правительством Российской Федерации. Средства на исполнение государственного заказа выделяет Министерство финансов Российской Федерации. После выделения средств Минтруд России возмещает федеральным органам исполнительной власти затраты на обучение государственных служащих в соответствии с договорами, которые они заключили с образовательными учреждениями. Минтруд России является также государственным заказчиком работ и услуг по научно-методическому, учебно-методическому, информационно-аналитическому сопровождению государственного заказа. Минтруд России совместно с Министерством образования Российской Федерации по согласованию с Минфином России разрабатывает и утверждает экономические нормативы для определения стоимости обучения государственных и муниципальных служащих, Значительное место в этой работе принадлежит Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих федеральных органов исполнительной власти. Она координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке и реализации государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется ежегодно формировать на основе выявляемой потребности заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации региональных государственных и муниципальных служащих. Предполагается его размещение на договорной основе в учебных учреждениях, подведомственных Российской академии государственной службы, а также в других учебных заведениях, которые реализуют программы обучения государственных и муниципальных служащих.

2 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ ГОСУДАРСТВЕНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

В проводимой за рубежом кадровой политике большое внимание уделяется методам отбора кадров как при приеме на государственную службу, так и при выдвижении на государственные должности. В период феодализма в странах Европы существовала практика патронажа при назначении на государственные должности. Должности покупались, продавались, передавались по наследству и т.п. В настоящий период существует система профессионального отбора на государственную службу и конкретные должности. В этих целях используются основные и смешанные методы отбора. К основным относятся: конкурсный отбор, отбор «по выбору» и на основе экзамена на профессиональную пригодность.

Конкурсный отбор широко используется в работе с кадрами, особенно при подборе кандидатов на начальные должности. Конкурсы подразделяются на конкурсы документов и конкурсы на основе результатов испытаний. Конкурсы проводят независимые жюри, в этом проявляется их демократический характер. Жюри проводит письменные и устные экзамены по утвержденной программе, ставит оценки и закрывает список на поступление. Таким образом, составляется список кандидатов на должности, назначение на которые осуществляется в порядке очередности. Отбор «по выбору» представляет собой процедуру выбора из числа кандидатов на определенные категории должностей. При выборе могут учитываться образование, специальность, стаж работы, служебные характеристики, демографические данные, итоги собеседования с кандидатом и др. Отбор на основе экзамена на профессиональную пригодность осуществляется руководством государственных учреждений на основе результатов экзамена по параметрам выполняемых должностных функций. Применяется только к штатным работникам, прослужившим определенный минимум лет (2-3 года).

Сущность смешанных методов отбора на государственные должности заключается в оценке кадров на основе сочетания политических, профессиональных и интеллектуальных качеств.

Вся система кадровой работы за рубежом направлена на повышение качества подготовки государственных служащих. Во многих странах создана стройная система подготовки кадров для государственной службы. Примером в этом отношении может служить Франция. Здесь система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров включает в себя ряд звеньев[22,449 - 450]:

- университетская подготовка. В университетах, юридических и политических институтах готовятся потенциальные служащие категории «А». Они получают фундаментальную теоретическую подготовку и затем используются на руководящей работе в органах государственного управления, пройдя предварительно ряд ступенек служебной лестницы.

- подготовка и переподготовка кадров специализированными институтами. К специализированным институтам относятся: Институт государственного управления, более известный как Национальная школа администраторов, или Национальная школа управления; Политехническая школа (институт) и инженерно-технические институты, находящиеся в ведении этой школы; региональные институты государственного управления (их пять); ведомственные административные институты. Вся эта система обеспечивает подготовку и повышение квалификации государственных служащих применительно к потребностям высших органов управления и конкретных ведомств, что делает ее исключительно важной и авторитетной не только у служащих, но и среди населения. Как отмечал профессор Сорбонского университета Жан Клод Тренинг, «каждый француз мечтает о том, чтобы его ребенок учился в Национальной школе управления или в Политехнической школе».

- подготовка без отрыва от производства представляет собой традиционный вид ученичества, который каждый служащий не только за рубежом, но и у нас проходит в контакте с руководством и товарищами по работе. Формами такой подготовки выступают обмен опытом, изучение передовых приемов труда, совершенствование познаний и приобретение навыков непосредственно в ходе исполнения служебных обязанностей. Во Франции говорят: мэры учатся своему делу, занимаясь им. То же самое можно сказать о любом другом специалисте.

- подготовка путем стажировки происходит в ходе практики на конкретной должности по определенной программе под руководством опытных специалистов. Целью такой формы обучения является подготовка стажера к выполнению своих будущих функций. Стажировка - неотъемлемый элемент вузовского образования. Но стажировку могут периодически проходить и государственные служащие, желающие приобрести новые знания и опыт работы.

- непрерывная подготовка. Она складывается из упорной самостоятельной работы на службе и вне нее. Кроме того, этот метод подготовки может осуществляться в форме учебного отпуска. Такой отпуск оплачивается администрацией и может быть предоставлен по требованию работника государственного аппарата на срок, не превышающий в целом трех лет за весь Период его пребывания на службе. Выделенный отпуск используется для приобретения навыков управления персоналом, более фундаментального изучения теории менеджмента, политологии, права, новых управленческих технологий и других дисциплин.

Такова система отбора и подготовки высших государственных служащих. Она практически ничем не отличается от подготовки, переподготовки и повышения квалификации остальных служащих. Специфика есть, пожалуй, только у муниципальных работников, переподготовка и повышение квалификации которых осуществляется местными органами на свои средства. Согласно статистическим данным, в западноевропейских странах ежегодно переподготовку проходит 10% кадров органов местного самоуправления.

Представляет интерес содержательная сторона обучения в зарубежных вузах: чему и как обучают слушателей. Наглядное представление об этом дает подготовка слушателей в академиях управления ряда земель ФРГ, в частности Баден-Вюртемберга, Гамбурга и других центрах. В академию принимаются в возрасте до 35 лет по направлению министерств или ведомств, а также на основе личного заявления. Обязательным условием поступления в академию является прохождение ряда тестов. Конкурс в академию составляет примерно два человека на место. Обучение носит преимущественно практическую направленность. Об этом свидетельствует модель учебного процесса. «Она включает следующие циклы»:) Пронкин С.В.Государственное управление зарубежных стран: учебное пособие / С.В.Пронкин, О.Е. Петрунина. - М.: Аспект Пресс, 2001. - С. 416.

)

3 месяца - основной курс в академии;

3 месяца - производственная практика;

4 месяца - углубленный курс в академии; 1 месяц - каникулы;

3 месяца - практика за рубежом;

1 месяц - обмен опытом и обобщение результатов учебной и практической работы слушателя.

Практическая направленность обучения предопределяет и состав преподавателей. Представители науки составляют в нем меньшинство, хотя и незаменимое при получении слушателями теоретических знаний. Основную массу преподавателей составляют практические работники: министры, директора предприятий, руководители банков, менеджеры крупных концернов, мэры и др.

В зарубежных вузах осуществляется, как правило, универсальная подготовка слушателей, рассчитанная на специалистов широкого профиля. Каждый вуз определяет свой набор дисциплин, необходимых для подготовки специалистов. В конце обучения дается оценка результатов работы каждого слушателя. Знания и практические навыки слушателей могут быть оценены как: выдающиеся, очень хорошие, хорошие, успешные.

При повышении квалификации кадров набор дисциплин составляется, исходя из предполагаемого назначения служащих на определенную должность.

Так, на одном из очередных учебных сборов в Федеральной академии государственного управления ФРГ содержание обучения было ориентировано на требования, предъявляемые к должности начальника отдела министерства. Программа обучения включала три раздела: управление и сотрудничество, руководство и планирование, государственное управление в обществе. Целевая установка обучения состояла в том, чтобы научить слушателей «применять знания и способности, требующиеся для руководства и управления самостоятельными организационными единицами в сфере государственного управления». Реализация цели обучения позволили слушателям повысить квалификацию и подготовиться к деятельности на предназначенной должности.

Представляет интерес и опыт тех стран, в которых подготовка кадров государственных служащих опирается, в основном, на существующую систему высшего образования. В Англии, например, диплом о высшем образовании по специальности «государственное управление» можно получить в политехнических институтах и университетах.

Многие страны стремятся комбинировать подготовку кадров для государственной службы в специализированных учебных заведениях и вузах общего профиля. Так, в США разработано свыше 190 программ по изучению государственного управления, из которых 14% приходится на специализированные вузы, 34% - на факультеты управления университетов, 31% - на политологические факультеты, остальные - на другие учебные заведения [22,326].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7