Прокурорский надзор как гарантия законности в российском государстве

4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Следует также указать на отличие прокурорской власти от иных видов власти, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов и уголовном преследовании. Говоря о последнем, следует отметить, что согласно действующему Закону о прокуратуре РФ (ст.1 ч.2) прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Поскольку осуществление уголовного преследования является функцией государственной власти, входит в предмет деятельности органов прокуратуры согласно действующему законодательству (Закон о прокуратуре РФ, Уголовно-процессуальный кодекс), поэтому оно отнесено к видовому отличию прокурорской власти, как форме ее осуществления.

Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурорская власть - вид государственной власти, осуществляемый в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Как следствие, предлагаются меры законодательного характера, направленные на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти (включая прокуратуру), единства действий всех ветвей власти, сопровождающиеся системой сдержек и противовесов.

Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и к этому направлена функция надзора. И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности - явление уникальное. Эта обязанность возложена государством только на один орган - прокуратуру Российской Федерации Мельников Н.В.. Место прокуратуры в системе органов государственной власти России // Прокурорский надзор. - №6. - 2002..

Надзор за исполнением законов в Российской Федерации представляет собой закономерно и в силу внутренней потребности возникший один из основных видов государственной деятельности и осуществляется он специальным органом, отличающимся по своему правовому статусу, системе построения, структуре, предмету, методу, задачам и целям деятельности, называемым «прокуратурой» и имеющим все признаки органа государственной власти. И данное явление в современной правовой системе Российской Федерации, служит прогрессивным фактором, приводящим в активное и постоянное движение все ее демократические механизмы с учетом специфики России.

Из изложенного видно, что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти:

Ш осуществляемый в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в президентскую и ни в одну из трех ветвей власти;

Ш проводимый во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и во всех стадиях процесса государственного преследования правонарушения - от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к законной ответственности, независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности, включая процесс предупреждения нарушения законности (в т.ч. и преступности), устранения их последствий Амирбеков К.И. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации // Прокурорский надзор - №6. - 2002..

3. Надзор за соблюдением законности, прав и свобод человека и гражданина

Правозащитная функция органов прокуратуры - одно из зве-ньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специальными правовыми институтами. Многолетние статисти-ческие наблюдения свидетельствуют о безусловно активной роли органов прокуратуры в отстаивании прав и законных интересов граждан. В настоящее время число обращений граждан за защитой в органы прокуратуры превышает более чем в десять раз число обращений в суды.

Чтобы отразить ди-намику роста таких обращений, прокурор Саратовской области Макаров А. приводил следующие цифры по Саратовской области: в 1994 г. - 14 тыс., 1995 г. - 16 тыс., 1996 г. - 18 тыс. Каждое третье из них удовлетворено. Для сравнения: в судебные инстанции области поступило жалоб на неза-конный арест, действия должност-ных лиц, административные взы-скания и т. д. менее 2,8 тыс. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры. // Законность. 1997. №9. С.7.

Всего же по протестам прокуроров, например, в 1996 году отменено свыше 60 тысяч актов органов власти, управления и контроля, грубо нарушающих права и свободы граждан Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ. // Законность. 1997. №6. С.7.

. При этом четверть этих актов издается в системе местного самоуправления.

Юристы отмечают расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс деваль-вации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничит права граждан, установленные Конституцией Российской Федерации (права работников несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения. Чаще всего нарушается налого-вое, земельное, жилищное, трудо-вое, административное законодатель-ство, а также законы, предусматри-вающие предоставление льгот граж-данам. Нередко издаются правовые акты, неправомерно ограничиваю-щие права и свободы граждан, уста-навливаются не предусмотренные законом штрафы, налоги, сборы Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан. // Законность . 1997. №8. С.8..

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Конституцией РФ закреплены такие важнейшие принципы правового статуса личности, как: равноправие; неотчуждаемость прав и свобод; непосредственное действие прав и свобод; гарантированность прав, свобод и обязанностей; запрещение злоупотребления правами и обязанностями; запрещение на незаконное ограничение конституционных прав и свобод.

В статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 г. сказано, что деятельность прокуратуры подчинена решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона (статья 26, 27), что на деле не означает противопоставления надзорной деятельности по защите публичного интереса. И законодатель, и социальная практика исходят из единства прав и обязанностей граждан, их коллективов.

Осущест-вляющие надзор за соблюдением прав и свобод прокуроры обязаны ощущать грань дозволенного как со стороны граж-дан, так и со стороны государственных органов. Права, как известно, всегда связаны с определенными обязанностя-ми. Однако во всех случаях должен торжествовать принцип: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 статьи 55 Конституции РФ). Эта статья является принципиально важной для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

Главным принципом, определяющим содержание надзорной деятельности, служит принцип формального юридического равенства, трансформирующийся в равенство прав, равенство обязан-ностей, равенство перед законом и судом. Обязанность государства, а, следовательно, и его органов защи-щать права и свободы гражданина от своеволия в обществе, вбирающего в себя не только образцы правомерного поведения, но и ложно понятые, подчас намеренно искаженные ценности, испове-дуемые узкими группами граждан, пытающихся корпоративную мораль противопоставить общественной, не говоря уже о крайних формах индивидуального эгоизма.

Генеральная прокуратура РФ на-целивает подчиненных прокуроров избегать дублирования судебных ор-ганов, роль которых в защите прав и свобод граждан первостепенная и в конечном счете решающая. По общему правилу прокуроры подключаются к этой работе в случа-ях, когда требуется без всяких на то отлагательств применить специальные, только им предоставленные полномо-чия в защиту публичных интересов (неопределенного круга лиц) либо в защиту отдельных категорий граж-дан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде. Причём эти полномочия минимальны, их при-менение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде.

Среди специальных полномочий прокурора - опротестование неза-конных правовых актов, направление заявлении в суды (арбитражные суды), внесение представлений об устранении нарушений правовых норм, возбуждение уголовных дел и производств об административных правонарушениях в отношении до-лжностных лиц, нарушающих права граждан.

Наиболее полно определил усло-вия прокурорского вмешательства приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнени-ем законов, соблюдением прав и сво-бод человека и гражданина». Он устанавливает, что прокурорские проверки могут проводиться только на основании поступившей информа-ции о допущенных правонарушени-ях, требующих использования специ-альных полномочий прокурора, и, как правило, для защиты общезначи-мых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессиро-ванных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой со-циальной и правовой охране.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т.е. права, относящиеся к каждому человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции. Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права делят на три группы: личные, политические и социально-экономические. Эта классифи-кация воспроизведена и в Декларации прав и свобод человека и гражданина.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права, охраняемые всеми отраслями над-зора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на лич-ные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказу-емых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора реа-лизуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, уста-новленных действующим законодательством. Содержание надзорной деятельности в данном случае опреде-ляется тем, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей (статья 32 Конституции). Это право закрепле-но также в нормах международно-правовых документов: Всеобщей дек-ларации прав человека (статья 21) и Международном пакте о гражданс-ких и политических правах (статья 25).

Формой непосредственного участия граждан в управлении слу-жат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответ-ствующие территории.

Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 14 ап-реля 1995 г. законодательно урегулировано право на объединение граждан во всех сферах общественного бытия за исключением ре-лигиозных и коммерческих форм. Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования - также одного из важных политических прав. К числу политических относится право избирать и быть избран-ным в органы государственной власти и местного самоуправления.

Задачи прокурорского надзора за исполнением избирательного законодательства определены в указаниях Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы» от 29 августа 1995 г. № 43/7 и «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Россий-ской Федерации» от 2 февраля 1996 г. № 6/7.

В период избирательных кампаний прокурорам предписано со-здавать рабочие группы для руководства деятельностью подчинен-ных прокуратур и осуществления взаимодействия с иными право-охранительными органами. Цель надзора - обеспечить правовыми средствами единообраз-ное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последую-щем признание выборов недействительными по указанным причи-нам.

В области защиты избирательных прав граждан задачи проку-рорского надзора должны быть сосредоточены на двух направле-ниях: надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых избирательными комиссиями, и надзор за за-конностью в деятельности избирательных комиссий.

Конституция РФ (статья 30), а также Федеральный закон «Об обще-ственных объединениях» от 14 апреля 1995 г. гарантируют гражда-нам свободу общественных объединений по признаку общности интересов для решения целей, указанных в их Уставах.

Обнаружение фактов злоупотребления свободой со стороны политических партий, общественных движений, выразившихся, в частности, пропаганде через средства массовой информации за-прещенных законом идей, служит безусловным поводом для про-курорского вмешательства. Прокуроры должны принять исчерпы-вающие меры воздействия и ставить вопрос о принудительном прекращении деятельности политических партий, общественных движений перед органом государственного контроля за деятель-ностью средств массовой информации, а также об аннулировании или приостановлении лицензий печатного органа, электронных средств за нарушение Федерального закона «О средствах массо-вой информации» от 27 декабря 1991 г.

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляет-ся гражданам Конституцией для выражения политической и соци-альной позиции.

Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы граж-данами и органами исполнительной власти соблюдался уведоми-тельный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осу-ществлении политического волеизъявления.

Прокурорская практика изобилует примерами ненадлежащего пользования правами со стороны как граждан, так и государствен-ных органов. Самое распространенное нарушение законодательства, регла-ментирующего порядок проведения публичных акций граждан, - их стихийный характер, несоблюдение требований о предвари-тельном уведомлении. Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере требует неос-лабного внимания, особенно в период социальных напряжений, и должен носить упреждающий характер.

Социально-экономические права человека и гражданина каса-ются важнейших сторон жизни общества и индивида.

Провозглашенную в статье 7 Конституции Российской Федерации политику государства, направленную на создание условий, обеспе-чивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стрем-ление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни. В этих целях недопустимо возвышение интересов одних за счет других, отступление от провозглашенных Конституцией прин-ципов.

Защита социально-экономических прав основана на конститу-ционном нормировании основных прав. В законодательстве за-креплен такой режим экономической деятельности, который по-зволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституци-онно признанными правами, среди которых право на свободное использование своих способностей и имущества для занятия лю-быми не запрещенными видами деятельности и корреспондирую-щая им обязанность органов государственной регистрации не чи-нить препятствий в становлении предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют право свобод-но избирать род деятельности и профессию (часть 1 статьи 37 Конститу-ции); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (статья 35, 36); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (статья 30); по-ощрение со стороны государства свободной конкуренции и огра-ничение монополистической деятельности (статья 34).

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее неблагоприятные сферы общественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов,

Подобные нарушения законодательства носят устойчивый и распространенный характер; их выявлению и устранению проку-роры уделяют серьезное внимание. Самый злободневный вопрос середины 90-х годов - это вопрос о невыплате заработной платы.

В указании Генерального прокурора РФ от 28 февраля 1996 г. №14/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением за-конодательства о своевременной выплате заработной платы и со-блюдением платежной дисциплины» определены цели, задачи, средства надзора в этой правовой сфере. Как свидетельствует над-зорная практика, наибольший эффект приносят в данном случае использование права на обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, а также обра-щение в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов (статья 41 ГПК РСФСР и статья 41 АПК РФ). Наработана практика использования новых полномочий - обра-щение прокуроров в суды с заявлениями на взыскание начислен-ной, но невыплаченной работникам заработной платы.

Предмет надзора за соблюдением экономических прав и свобод граждан образует также исполнение законодательных установле-ний о правомерном ограничении прав на занятие отдельными ви-дами деятельности в соответствии со статьей 55 Конституции и статьей 49 ГК РФ. Лицензирование отдельных видов деятельности - одна из га-рантий предотвращения вреда жизни, здоровью граждан из-за от-сутствия специального образования, надлежащей профессиональ-ной подготовки физических и юридических лиц - предпринима-телей. Лицензирование имеет в виду защиту публичного, т.е. общест-венного интереса.

Прокурор не должен упускать из вида и факты злоупотребления предпринимательской свободой, такие, как систематическое из-влечение прибыли некоммерческой организацией путем занятия деятельностью, не соответствующей ее уставной правоспособнос-ти, уклонения от постановки на налоговый учет и т.д. Поэтому на-ряду с проверкой соблюдения прав граждан в процессе регистра-ции такой же тщательной должна быть проверка выполнения обя-занностей перед обществом.

Неослабного внимания прокурора требуют вопросы законнос-ти применения мер государственного принуждения к предприни-мателям вследствие неисполнения ими или ненадлежащего испол-нения предписаний законодателя, совершения действий, образую-щих административно наказуемый проступок или уголовное пре-ступление. Имеется в виду законность мер привлечения к финан-совой, административной ответственности со стороны налоговых, антимонопольных органов.

Особую, охраняемую законом группу составляют права граж-дан на благоприятную среду обитания. Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы над-зор за исполнением природоохранного законодательства воспри-нимался как одно из приоритетных направлений.

Особое значение в деле предупреждения экологических право-нарушений имеет взаимодействие органов прокуратуры с общест-венными природоохранными движениями в целях своевременного выявления самовольно возводящихся объектов в обход требований об обязательной экологической экспертизе, ненадлежащего вы-полнения контрольных полномочий территориальными органами.

Заключение

Практика применения Закона о прокуратуре подтверждает эффективность и государственную целесообразность перечисленных в ст. 2 этого Закона направлений прокурорской деятельности, таких как надзор за исполнением законов местными органами представительной и исполнительной власти, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных и арестованных и отбывания наказания, надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, участие прокуроров в судебном разбирательстве дел и др.

Задачи прокурорского надзора - надзора за точным и единообразным исполнением законов - на современном этапе должны рассматриваться как защита граждан, общества, государства от преступных посягательств, соблюдение конституционных гарантий, прав и свобод личности в процессе следствия и дознания требуют решительного улучшения постановки прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений.

В результате прокурорского надзора устраняются ошибки и недостатки в правоприменительной практике, ежегодно отменяется большое количество незаконных правовых актов, рассматриваются и должным образом разрешаются многочисленные жалобы и заявления граждан, восстанавливаются нарушенные права многих сотен тысяч заявителей, исправляются ошибки в работе следственных органов, пересматриваются незаконные судебные решения. Улучшение правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, усиление роли и государственной значимости работы ее органов отвечают задачам строительства правового государства.

В заключении можно сказать, что в соответствии с Конституцией высшей ценностей является человек, его права и свободы, которые обязаны защищать все ветви государственной власти. Отсюда вытекает и главная цель деятельности прокуратуры - правозащита. Правозащитная деятельность прокуратуры охватывает все сферы жизни общества, урегулированные законодательными актами. В деятельности прокуратуры проявляется двуединая направленность - охрана прав и законных интересов отдельного гражданина и охрана всех граждан через охрану прав и законных интересов государства, общества. Названная цель реализуется даже тогда, когда прокурор участвует в уголовном судопроизводстве: обвиняя преступника, он защищает других граждан от преступлений (одновременно он следит и за тем, чтобы права подсудимого - гражданина не были нарушены).

1. Амирбеков К.И. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации // Прокурорский надзор - №6. - 2002.

2. Бессарабов В.Г. Новое в законодательстве о прокуратуре. //Законодательство. - 1999.

3. Конституция Российской Федерации // Российская Газета. - 25 декабря. - 1993.

4. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры. // Законность. - 1997. - №9.

5. Мельников Н.В.. Место прокуратуры в системе органов государственной власти России // Прокурорский надзор. - №6. - 2002.

6. Мыцыков А. Прокуратура: проблемы развития // Прокурорский надзор. - №3. - 2000.

7. Правовая система социализма. Ч. 1 Понятие, структура, социальные связи. - М.: Юридическая литература, 1986.

8. Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. - М., 1966.

9. Теория государства и права. / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. - Саратов, 1995.

10. Теория государства и права. / Под. ред. Марченко М.Н. - М., 1997.

11. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" //Собрание законодательств Российской Федерации. - 20 ноября 1995 г. - №47, ст. 4472.

12. Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан. // Законность. - 1997. - №8.

13. Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ. // Законность. - 1997. - №6.

Страницы: 1, 2