Стандарты Совета Европы в области прав человека и российское законодательство

Конституция РФ определяет, что права и свободы граждан являются высшей ценностью, а государство обязуется признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы (ст. 2). Эта норма более подробно раскрывается в других статьях Конституции РФ и в текущем законодательстве России. Признавая конституционные права и свободы, государство в своих законах конкретно определяет их содержание, объем, пределы, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов) и гражданина (военная служба и др.).

Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании системы их охраны и защиты, в которую включаются меры по созданию условий реализации прав и свобод, судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также четкие юридические процедуры такой охраны и защиты.

Конституция РФ закрепляет исключительное право Российской Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств (ст. 71). Понятие «регулирование» в данном случае означает, что задачами Федерации являются: определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации и охраны, ответственности за их нарушение. Эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой системы, всех отраслей права и субъектов права, в том числе и для всего механизма государственно-правовой охраны прав и свобод.

Охрана основных прав и свобод есть одновременно и их регулирование. Отнесение к ведению Российской Федерации конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России. В осуществлении функции регулирования прав и свобод, прежде всего, участвует Федеральное Собрание - Парламент РФ, а также Президент РФ, Правительство РФ и другие органы государственной власти как субъекты законодательной инициативы.

Конституция РФ закрепляет положение о Президенте РФ как гаранте прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80). Выполняя это положение, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, причем как федеральных, так и субъектов РФ. При Президенте РФ действует Комиссия по правам человека, которая образована Указом Президента РФ от 26 сентября 1993 г. № 1458 в целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент РФ осуществляет надзор и контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе через свою администрацию и полномочных представителей в федеральных округах и в субъектах РФ.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент с целью предупреждения нарушений прав и свобод граждан может отменить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Президента или нарушения закона, определяющего права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Конституция РФ в гл. 5 возлагает некоторые полномочия по осуществлению государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере прав и свобод человека на законодательные органы государственной власти и, в частности, на палаты Федерального Собрания - Парламента РФ. В соответствии со ст. ст. 102, 103 Конституции РФ устанавливается контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета Правительством РФ и подведомственными ему министерствами и ведомствами. В этих целях создается и действует Счетная палата РФ, которой обе палаты Федерального Собрания РФ полномочны давать поручения. Кроме того, установлена процедура ответов членов Правительства РФ на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Конституция РФ в ст. 114 возлагает на Правительство РФ полномочия по осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на Правительство возлагается полномочие по осуществлению государственного контроля за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами. В этой связи Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, применять меры дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения к назначаемым Правительством РФ должностным лицам.

В целях охраны прав и свобод человека и гражданина на Министерство внутренних дел РФ возлагается обеспечение безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности (ст. 2 Закона РФ «О милиции» Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 22.08.2004) // ВСНД и ВС РСФСР от 18.04.1991, № 16, ст. 503, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.).

Конституция РФ в ч. 4 ст. 125 закрепляет полномочия Конституционного Суда РФ, имеющие важное значение для охраны и защиты конституционных прав и свобод личности. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. При этом проверяться может конституционность не любого закона, а только затрагивающего права и свободы. Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их неподведомственностью ему или с несоответствием требованиям закона.

Общеизвестно, что в юридической науке идет дискуссия о правовой природе решений Конституционного Суда, о том, являются ли они источником права. Придерживаясь идеи закрепления в будущем федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» специальной статьи о нормативной природе решений Конституционного Суда, представляется справедливым мнение, что, по крайней мере, постановления о толковании Конституции, о неконституционности положений законов и иных нормативных актов, о разрешении споров о компетенции имеют характер нормативных актов. Нередко они являются основанием для принятия федеральных законов либо отклонения их проектов, принятия указов Президента и постановлений Правительства. Митюков М. А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: общая характеристика и статистический анализ. // Журнал российского права. - 2001. - № 6. - С. 15 - 17. Устранение пробела в законодательной конкретизации решений Конституционного Суда РФ активизирует деятельность по ликвидации дискриминационных норм в нашем государстве, возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм.

Конституция РФ в ст. 129 закрепляет положение о статусе Прокуратуры РФ как системы государственных органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории России законов. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности органов прокуратуры, в ходе которого рассматриваются и проверяются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод, принимаются меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 103 предусматривает введение института Уполномоченного по правам человека в РФ, необходимого для образования целостной системы защиты основных прав граждан. Принятие Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ // СЗ РФ от 03.03.1997, № 9, ст. 1011.явилось важной вехой на пути укрепления законности и гарантий прав личности в России.

Конституция РФ в ст. 12 закрепляет одну из основ российской демократии и публичной власти - местное самоуправление. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) // СЗ РФ от 28.08.1995, № 35, ст. 3506, СЗ РФ от 15.12.2003, № 50, ст. 4855. органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности. В районах, городах, районах городов, т.е. на уровне муниципальных образований, она создается и функционирует в качестве структурного звена в составе органов исполнительной власти - отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта РФ. То есть можно сказать, что таким образом осуществляется сочетание государственных и самоуправленческих начал в сфере охраны основных прав и свобод человека и гражданина.

Конституция РФ в ст. 46 закрепляет право каждого на обращение в суд - право человека и гражданина на правосудие. Этот принцип предполагает, что любой гражданин может обратиться за помощью к судебной власти в случае нарушения его прав и свобод, в том числе и органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и должностными лицами. Конституция РФ выделяет право гражданина, пострадавшего от преступного посягательства, на доступ к правосудию (ст. 52). Однако право на правосудие не является исключительной привилегией потерпевшего от преступления. Согласно ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах «каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона». Этот Международный пакт распространяет сферу права на судебную защиту в уголовном процессе.

В Конституции РФ, в ч. 3 ст. 46, закреплено право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Однако кто должен решать, что все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны, пока неясно. Да и сами международные договоры по правам человека большинству граждан России не известны, потому они и не имеют представления, в какие межгосударственные органы и каким образом можно обращаться за защитой своих прав.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. В ч. 2 ст. 45 Конституция устанавливает право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Конституция РФ в ст. 48 устанавливает право на получение квалифицированной юридической помощи, в ст. 52 - охрану законом права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, в ст. 52 - полномочия государства по обеспечению доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба, в ст. 53 - право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в ч. 2 ст. 55 - запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, в ч. 3 ст. 55 - возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства, в ч. 3 ст. 41 - ответственность должностных лиц в соответствии с федеральным законом за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, в ст. ст. 15, 57, 58, 59, 62 - обязанности человека и гражданина на территории Российской Федерации.

Конституция РФ и действующее законодательство закрепляют целый ряд положений, посвященных юридическим процедурам, формам и методам охраны основных прав и свобод человека и гражданина.

Указанные правовые нормы как первичные правила поведения составляют живую ткань закона. От их правильного определения и «набора» в тех или иных видах актов зависит очень многое. Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю. А. Тихомирова. - М., 1999. - С. 37 - 38. Конституционно-правовые нормы института охраны основных прав и свобод граждан являются нормами высокой регулятивной концентрации, своего рода обобщенными моделями поведения субъектов права. Поэтому в указанных нормах нередко отсутствует традиционная триада элементов и норма-диспозиция является наиболее типичной. Но при этом можно - и для этого есть все основания - выделить среди них конституционные нормы-дефиниции, нормы-цели, нормы-принципы, дозволительные нормы, компетенционные нормы, нормы-запреты, нормы-императивы. Уяснение природы и видов этих норм важно для правильной ориентации субъектов права и их адекватных правовых действий. В противном случае потенциал норм выявляется и используется либо не полностью, либо ошибочно.

Эти разновидности норм предопределяют в основных чертах классификацию норм всего института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан. Конституционные нормы-дефиниции либо воспроизводятся в последующих законах полностью, либо служат основой построения закона и формулирования его норм. Конституционные нормы-принципы и нормы-цели служат базой для создания аналогичных норм в законах. Так, положения ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах как высшей ценности получили развитие в ст. 3 (об ответственности, гласности и обеспечении прав и свобод человека и гражданина) Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.11.2004) // СЗ РФ от 22.12.1997, № 51, ст. 5712, СЗ РФ от 08.11.2004, № 45, ст. 4376. и в ст. 1 (о защите прав и свобод граждан) Закона Российской Федерации «О милиции».

Нормы общерегулирующие, включая компетенционные, и конкретно-регулирующие, императивные, используются в данном институте охраны основных прав и свобод особенно часто. Это нормы о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, о полномочиях органов государственной власти, о взаимоотношениях государственных органов между собой, об отношениях публичных властей с физическими и юридическими лицами. Часто эти нормы выражены как обязанности соответствующих субъектов конституционно-правовых отношений. Так, п. 2 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающий, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, «развернут» и конкретизирован в ст. 10 Закона «О милиции».

В формировании института государственно-правовой охраны основных прав и свобод применяются и дозволительные нормы, позволяющие гражданам свободно использовать свои права и свободы, а государственным органам в процессе охраны прав и свобод - проявлять творчество в ходе правоприменения, с учетом принципа «запрещено все, что не дозволено». Так, нормы гл. 2 Конституции РФ получили развитие в законах о выборах, о гражданстве, о въезде и выезде из страны, об избирательных правах граждан, о средствах массовой информации и др. Закон РФ «О милиции», развивая ст. 45 Конституции РФ о гарантировании государственной защиты прав и свобод граждан, устанавливает права милиции (ст. 11) на совершение действий, необходимых для охраны и защиты основных прав и свобод граждан (например, пресечение преступлений и административных правонарушений, в том числе связанных с нарушением прав и свобод).

Диспозитивные нормы регулируют деятельность многих государственных органов: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных судов, органов прокуратуры, внутренних дел, милиции и др. Причем эти нормы получили свое развитие в соответствующих законах, регулирующих организацию и деятельность данных органов в сфере охраны основных прав и свобод граждан.

Включение норм-запретов в институт охраны основных прав и свобод рассчитано на их превентивное действие для сохранения правомерного поведения юридических и физических лиц. Они служат своеобразными индикаторами возможных противоправных действий. Так, статья - ст. 56 (п. 3) - Конституции РФ устанавливает, что не подлежат ограничению в условиях чрезвычайного положения права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), ст. ст. 46 - 54 Конституции РФ.

Охранительные нормы (нормы-санкции) выступают как средство применения мер ответственности за правонарушения в сфере основных прав и свобод граждан. Так, конституционные нормы предусматривают следующие меры конституционной ответственности: а) отмена, приостановление, аннулирование правовых актов; б) отставка органа, должностного лица; в) досрочное прекращение полномочий; г) отзыв; д) введение специальных, в том числе временных, режимов; е) роспуск органа; ж) реорганизация государственных структур; з) отказ в регистрации; и) запрет. Вид этой юридической ответственности еще недостаточно хорошо разработан и требует дополнительной проработки и широкого внедрения.

Большую группу норм-санкций, предусматривающих ответственность за нарушения основных прав и свобод, составляют отсылки к мерам уголовной, административной, материальной ответственности, предусмотренным в отраслевом законодательстве. Так, в действующем Уголовном кодексе РФ предусмотрены меры уголовной ответственности за преступления против личности, государственной власти, основ конституционного строя.

Нормы-санкции могут содержаться и в материальных нормах (преимущественно компетенционных), процессуальных (регламентах), коллизионных нормах, нормах согласительных процедур (по порядку урегулирования разногласий между органами исполнительной власти) и др. К сожалению, и вторая и третья группы указанных норм также недостаточно полно и детально разработаны с точки зрения охраны и защиты основных прав и свобод граждан.

Таким образом, для формирования и действия института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан весьма важны внутренние связи конституционно-правовых норм. Их отсутствие или слабость ведут к снижению эффективности законодательного регулирования и, в конечном счете, к неудовлетворительному обеспечению действия основных прав и свобод. И напротив, обеспечение связей между нормами внутри закона, между однородными нормами разных законов, соблюдение пропорций между отдельными блоками института позволяет использовать высокий потенциал всего комплекса государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8