Виробництво по справах про адміністративні правопорушення

РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ВИРОБНИЦТВА ПО СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ.

2.1. Порушення справи про адміністративне правопорушення.

Стадії владозастосовувальної діяльності -- відособлена частина, як юридичного процесу, так і відповідної процедури, однак їхній зміст, природно, відрізняється. Тому в юридичній літературі пропонується виділення двох різновидів стадій. Так, А.П. Коренів виділяє стадії як сукупність логічно використаних один одного окремих операцій і стадій «юридичного характеру». Схожим образом надходять і інші автори, що розрізняють стадію логічної послідовності, що представляє собою відносно замкнуту самостійну систему розумових операцій, що протікають у часі і спрямованих на правовий дозвіл сформованої ситуації, і стадію функціонального призначення, що є окремою частиною виробництва, що характеризується наявністю кола безпосередніх специфічних задач.

Що стосується стадій владозастосовувального процесу, то до них традиційно відносяться: 1) установлення фактичних обставин (фактичної основи справи), 2) вибір і аналіз норм права (встановлення юридичної основи справи), 3) рішення справи, виражено в акті застосування.

Існують і трохи відмінні точки зору. Наприклад, А.П. Коренів думає, що окремою (третьою) стадією владозастосовувального процесу є з'ясування змісту і змісту адміністративно-правової норми, тобто її тлумачення, а останню (п'яту) стадію складають дії по забезпеченню практичного виконання рішення. На думку С.С. Алексєєва, виділення додаткової стадії, зв'язаної з аналізом правової норми, виправдано лише у випадку здійснення правоохоронних дій при пробілах у праві. Що стосується виконавчих дій, то у визначеній частині вони невіддільні від стадії рішення справи, вираженого в владозастосовувальному акті, а додаткові дії по організації виконання даного акта нерідко являють собою самостійну владозастосовувальну діяльність.

Така позиція досить обґрунтована. Згадані три стадії характерні для владозастосовувальної діяльності в цілому, тому вони мають місце й в адміністративно-деліктному процесі -- діяльності по застосуванню примусових заходів у випадках здійснення адміністративних правопорушень.

Стадіям виробництва по справах про адміністративні правопорушення властиві наступні характерні риси. По-перше, це самостійна частина виробництва, що має свої специфічні задачі. По-друге, їй властиве особливе коло учасників виробництва. По-третє, сукупність юридичних дій, здійснюваних у визначеній логічній послідовності й у встановлених тимчасових границях, завершується ухваленням рішення спеціально передбаченої форми.

Крім стадій виділяються і менш великі елементи в справі -- етапи. Етап характеризує порядок здійснення групи взаємозалежних процесуальних дій і представляє відносно самостійну частину виробництва. Таким чином, кілька етапів утворять стадію. Іноді поняття стадія й етап змішуються, що приводить до неточностей в аналізі владозастосовувального виробництва. Наприклад, М.Я. Масленіков указує, що стадіями адміністративного юрисдикційного виробництва є етапи здійснення відповідних дій, він відзначає також, що стадія не завжди закінчується складанням окремого процесуального документа. Зокрема, це стосується встановлення особи, що вчинили адміністративну провину. Таке судження представляється невірним, оскільки встановлення особистості приваблюваного до відповідальності особи може розглядатися як юридична дія (або кілька дій), але не як стадію виробництва. Що стосується тієї стадії, у рамках якої дана дія повинна бути здійснена, те це -- початкова стадія виробництва в справі, що завершується складанням протоколу про адміністративне правопорушення (у якому, до речі говорячи, і відбивають зведення про приваблюваний до відповідальності особі) і напрямок його на розгляд по підвідомчості.

Звернемося спочатку до загального огляду стадій виробництва по справах про адміністративні правопорушення.

У юридичній літературі перша стадія виробництва іменується по різному. Одні автори називають її «первинними процесуальними діями» (наприклад, Шергін А.П.). Однак це не розкриває змісту даної стадії. Зазначеного недоліку позбавлене наступне формулювання розглянутої стадії: «адміністративне розслідування», але при цьому не звертається увага на принципове процесуальне значення стадії, як роблять інші вчені, що іменують її «порушенням справи» (Коваль Л.В., Сергун П.П.). Зіставлення приведених точок зору дозволяє сформулювати більш повна назва даної стадії, що відбиває її зміст: «адміністративне розслідування і порушення справи про адміністративне правопорушення».

Друга стадія звичайно називається «розглядом справи про адміністративне правопорушення», причому іноді уточнюється -- «власне кажучи». Однак це не цілком характеризує дану стадію, і нерідка назва доповнюється в такий спосіб: «і дозвіл справи» або «дозвіл власне кажучи справи». Здається, що найбільш кращим є формулювання: «розгляд справи про адміністративне правопорушення і винесення рішення». У такому випадку підкреслюється те, що в підсумку розгляду справи приймається рішення по ньому.

Третя стадія виробництва по справах про адміністративні правопорушення являє собою перегляд винесеної постанови в справі в передбачених випадках. Деякі автори, видимо, виходячи з основ здійснення виробництва на даній стадії називають її «оскарженням (опротестуванням) постанови в справі» (Студенікіна М.С., Тищенко Н.М.). Інші акцентують увагу на сутності владозастосовувальної діяльності, даючи, наприклад, таке узагальнене формулювання, як «перегляд постанови в справі» (Сергун П.П., Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н.). Зустрічаються і змішані варіанти: «оскарження (опротестування) і перегляд постанови в справі (Салищева А.Ю.). На думку Якимової А.Ю., більш доцільним є відображення в назві стадії змісту владозастосовувальної діяльності і її результату, а не дії учасників виробництва в справі. Тому представляється можливим запропонувати найменування зазначеної стадії: «перегляд справи і винесення рішення».

Четверта (заключна) стадія виробництва в справі обумовлена необхідністю виконання винесеної постанови. Разом з тим зустрічається і більш вузьке розуміння виконавчих дій: «виконання постанови про накладення стягнення». Здається, однак, що це не вірно, оскільки виповнюються й інші види рішень у справі (відзначимо, що виконавчі дії по деяким з них досить прості і не вимагають ретельної регламентації). Тому думаємо, що останню стадію виробництва в справі про адміністративні правопорушення доцільно іменувати «виконанням рішення в справі» (Серьогін А.С.).

Розглянемо більш ретельно окремі стадії виробництва по справах про адміністративні правопорушення, звертаючи увагу на основні принципи, тому що опис самого ходу виробництва утруднено у виді видання нового КоАП У.

Порушення справи про адміністративне правопорушення.

Ця стадія буде початковим етапом виробництва в справі, має значення, що визначає, для всього попереднього процесу. Саме на цій стадії закладаються основи для виконання задач по справах про адміністративні правопорушення. На цій стадії по абсолютній більшості справ правомочні посадові особи відповідних органів адміністративної юрисдикції роблять комплекс процедурно-процесуальних дій, у ході яких установлюється факт здійснення провини, виробляється його фіксація в протоколі про адміністративне правопорушення, визначаються коло припустимих доказів і засобів доведення, підвідомчість справи для розгляду власне кажучи, і справа направляється по підвідомчості. Від повноти, всекутності й об'єктивності попередньої правової оцінки порушення й обставин його здійснення залежить правильність юридичної кваліфікації провини, а в остаточному підсумку -- обґрунтованість і справедливість постанови в справі. У своїй сукупності ці фактори забезпечують соціальну об'єктивність законодавства про адміністративні правопорушення і виховне значення владозастосовувального процесу.

При попередній підготовці по справах про адміністративні правопорушення, у тому числі і під час складання протоколу, вирішується питання про юридичну оцінку зробленого діяння, що носить ознаки адміністративного правопорушення. Правильна юридична оцінка адміністративного правопорушення має дуже важливе значення, тому що вона визначає напрямок справи по підвідомчості для розгляду власне кажучи. Але рішення питання про юридичну кваліфікацію іноді буває важко, особливо -- у випадку обмеження так званих суміжних провин і адміністративних провин від «подібних» злочинів. Заходу для попередження помилок при попередній підготовці по справах про адміністративні правопорушення можуть бути різними і залежать від особливостей конкретної справи. По важко доказуваних правопорушеннях користуються допомогою експертів, вживають оперативних заходів по встановленню очевидців правопорушень.

2.2. Розгляд справ про адміністративні правопорушення.

Ця стадія виробництва по справах про адміністративні правопорушення є центральною. Діяльність органів адміністративної юрисдикції на даному етапі виробництва носить комплексний характер, зумовлюваний необхідністю правильного встановлення предмета адміністративно-правового делікту, його підвідомчості, а також необхідністю розгляду справи власне кажучи і винесення рішення (постанови). Комплексність названих дій по здійсненню адміністративної юрисдикції зв'язується зі складністю і багатоплановістю задач виробництва по справах про адміністративні правопорушення. На стадії розгляду справ головним чином і відбувається реалізація як адміністративних матеріальних, так і адміністративно-процесуальних норм. І в остаточному підсумку визначається ефективність усього владозастосувального процесу. Правильне застосування законодавства про адміністративні правопорушення впливає на стан суспільного порядку, сприяє попередженню правопорушень і особливо злочинів з адміністративної предиції. Зрозуміло, задачі законодавства і задачі виробництва по цих справах, а також вимоги законності і забезпечення гарантій особистості в адміністративно-юрисдикційному процесі можуть бути виконані за умови неухильного дотримання урегульованого адміністративно-процесуальними нормами порядку розслідування справ про адміністративні правопорушення.

Стадія розгляду справ про адміністративні правопорушення відбиває сутність правопорушення по цих справах. Саме на даній стадії вирішується питання про винність або невинність особи, приваблюваного до адміністративної відповідальності; саме на даній стадії підтверджується правова, логічна і психологічна характеристика не тільки правозастосування, але й обґрунтованість нормативного встановлення адміністративної відповідальності за конкретні правопорушення. Тому на даній стадії носять (і повинні носити) винятково правовий характер як процесуальні, так і процедурні дії учасників адміністративно-юрисдикційного процесу. Законодавством про адміністративні правопорушення встановлені єдині і притім високі вимоги до якості розгляду справ, незалежно від того, чи є ці функції основними або виконуються поряд з іншими.

Стадія розгляду справ про адміністративні правопорушення в залежності від характеру процедурно-процесуальних дій учасників адміністративно-юрисдикційного процесу здійснюється в три етапи: підготовка справи до розгляду, безпосередній розгляд його, винесення постанови за результатами розгляду справи.

1. Підготовка справи до розгляду складається у вивченні відповідною посадовою особою матеріалів справи, що надійшла, попередній оцінці з погляду достатності даних для розгляду справи і винесення постанови. При необхідності відповідні посадові особи вживають заходів до додаткової перевірки представлених матеріалів і для прилучення до матеріалів справи необхідних доказових даних (пояснень, довідок, висновків експертів і т.п.). Закон установив чіткі нормативні розпорядження, що забезпечують реалізацію принципу оперативності у виробництві по справах про адміністративні правопорушення.

2. Безпосередній розгляд справ про адміністративні правопорушення -- дуже важливий і змістовний етап владозастосовувального процесу. Тут найбільше повно виявляється адміністративно-процесуальний порядок розгляду справ, обумовлений предметністю і цілеспрямованістю задач виробництва по справах про адміністративні правопорушення. Хоча безпосереднім предметом правопорушення в цьому виробництві є окремий, конкретний випадок, тут в остаточному підсумку виявляється нормативно-правова урегульованість відповідних суспільних відносин і дійсність правових гарантій забезпечення дотримання прав і законних інтересів громадян.

Головна мета розгляду справи власне кажучи -- установлення фактичних обставин здійснення правопорушення, об'єктивна правова оцінка його і застосування до винного законної, обґрунтованої і справедливої міри адміністративного стягнення. Крім відзначеного, на цій стадії виробництва по справах про адміністративні правопорушення перевіряються соціальні основи не тільки правозастосування, але і нормативно-правового встановлення адміністративної відповідальності за конкретні види провин. На даній стадії виробництва процесуальні і процедурні дії учасників адміністративно-юрисдикційного процесу носять (і повинні носити) винятково правовий характер. Специфіка правозастосування на даній стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення обумовлена тим, що законодавство про адміністративну відповідальність не так детально, як наприклад, карно-процесуальне законодавство, регламентує процедуру адміністративно-юрисдикційного процесу. Тут істотне місце займають моральні початки. У числі їх такі, як правосвідомість учасників процесуальної діяльності, цивільна сумлінність, правдивість і істинність них. Безпосередній розгляд справ про адміністративні правопорушення виробляється відповідно до принципу виробництва, правові основи і характеристика яких викладена в розділі 1 даної курсової роботи. Особливості розгляду справ про адміністративні правопорушення обумовлюються юридичною кваліфікацією провини, що вимагають іноді з'ясування додаткових обставин у справі і вживання заходів до виконання постанови.

3. У результаті розгляду справи виноситься постанова про накладення адміністративного стягнення або припинення виробництва в справі при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів справи на розгляд товариського суду, громадської організації, у комісії спеціалізовані, органам попереднього наслідку, прокуророві і т.п.

2.3. Виконання постанов про застосування адміністративних стягнень.

На даній стадії виробництва по справах про адміністративні правопорушення виникає багато складних питань, зв'язаних не тільки з «власне» виконанням постанов, але і з дозволом інших питань, що визначають своєчасність, правильність і повноту виконання постанов органів адміністративної юрисдикції. На основі аналізу практики і діючі норми можна представити наступний перелік питань, що приходиться дозволяти органам адміністративної юрисдикції при виконанні постанов по справах про адміністративні правопорушення:

Відстрочка виконання постанови;

Скорочення терміну позбавлення спеціального права, наданого громадянинові;

Заміна невідбутих виправних робіт на штраф або адміністративний арешт;

Заміна зобов'язаної особи;

Припинення виконавчого виробництва;

Поворот виконання постанови;

Залучення до відповідальності посадових осіб, винних у невиправленні або неналежному виконанні постанов по справах про адміністративні правопорушення;

Залучення до відповідальності посадових осіб, винних у втраті виконавчого документа.

Названий перелік питань, що підлягають дозволові при виконанні постанов про накладення адміністративних стягнень, є зразковим. У нього можна включити питання, зв'язані з уточненням яких-небудь неточностей у постановах, з усуненням описок і помилок при виготовленні тексту і копій постанов, з усуненням арифметичних помилок у визначенні підмета стягненню майнового збитку, заподіяного адміністративним правопорушником, з визначенням черговості виконання постанови в частині застосування майнових стягнень, з визначенням долі речовинних доказів або предметів конфіскації (або предметів, що підлягають вилученню). На практиці іноді виникають питання, зв'язані з заліком у термін від'їзду адміністративного арешту часу утримання під вартою (наприклад, при застосуванні цього стягнення в зв'язку з припиненням кримінальної справи). Подібне питання виникає і при застосуванні адміністративного стягнення у виді виправних робіт. Нарешті, не виключаються випадки звільнення від від'їзду стягнення у виді адміністративного арешту або виправних робіт при наявності обставин, що перешкоджають від'їздові цих видів стягнень. Крім того, можлива постановка питання про заміну строгого адміністративного стягнення на більш м'яке. Нелогічні ситуації виникають іноді навіть при дотриманні встановленого законом порядку перегляду постанов (по протестах прокурорів): через те, що легалізований порядок ускладнений зайвими формальностями, нерідко змінюються і скасовуються цілком законні, обґрунтовані і справедливі постанови. А формальності обставляються багатьма документами: спочатку орган виконання повинний внести представлення прокуророві, зміст цього документа дублюється в протесті прокурора; протест надходить в орган, винесший постанову; при винесенні нової постанови значною мірою повторюється зміст представлення органа виконання постанови (наприклад, у випадках заміни адміністративного арешту на більш м'яке стягнення). Наділення органів адміністративної юрисдикції правом перегляду винесених ними постанов про накладення адміністративних стягнень по представленню органів виконання виключило б у багатьох випадках непогодженість у діях правоохоронних органів і сприяло б забезпеченню реального виконання таких постанов.

Питання, зв'язані з виконанням постанов по справах про адміністративні правопорушення, виникають на різних стадіях виконавчого виробництва: до вступу постанови в законну силу; після вступу постанови в законну силу; у процесі виконання постанови; по закінченні виконання постанови (наприклад, при повороті виконання постанови).

Різними бувають і приводи для розгляду питань, зв'язаних з виконанням постанови: заява зацікавлених осіб (притягнутих до адміністративної відповідальності, потерпілих або їхніх законних представників); медичні висновки про протипоказаності для від'їзду стягнення; представлення органів виконання; клопотання трудових колективів або громадських організацій; заяви адвокатів; протести прокурорів; видання акта про амністії і т.п.

2.4. Оскарження й опротестування постанов по справах про адміністративні правопорушення.

1. Підстави і порядок оскарження й опротестування постанов по справах про адміністративні правопорушення є факультативною стадією виробництва по таких справах. Правом оскарження наділені особи, у відношенні яких виносяться постанови, а також потерпілі. Встановлено альтернативні шляхи подачі скарг -- у порядку виробництва по справах про адміністративні правопорушення (інакше це називається оскарженням в адміністративному порядку) або в судовому порядку. Для оскарження постанови по деяких категоріях справ про адміністративні правопорушення шлях оскарження постанови визначається в залежності від виду накладеного адміністративного стягнення (попередження, позбавлення спеціального права, наданого громадянинові) установлений двоступеневий (інстанційний) порядок -- скарга спочатку підлягає розглядові вищим органом (вищестоящою посадовою особою) стосовно органа (посадовій особі), винесшему постанову, і тільки після цього може бути розглянутий у суді. Постанова суду оскарженню не підлягає.

Може бути оскаржена будь-яка постанова, у тому числі в частині накладення основного або додаткового стягнення, а також і постанова про припинення виробництва в справі про адміністративне правопорушення по передбаченим законом обставинам. Правоохоронні органи випробують визначені утруднення при розгляді скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення. Це зв'язується з тим, що адміністративно-процесуальні норми, що регламентують порядок здійснення виробництва на цій стадії, нечисленні і багато в чому не забезпечують правильний розгляд скарг і протестів.

2. Розгляд скарг на постанову по справах про адміністративні правопорушення в органах, повноважних виконувати такі дії, здійснюються в два етапи. Перший етап містить у собі підготовчі дії: перевірку підвідомчості скарги або протесту; вивчення справи і перевірку наявності в справі документів, зазначених в описі; витребування необхідних документів і прилучення їх до матеріалів справи; попередню бесіду з заявником (при необхідності цього); визначення часу і місця розгляду скарги; повідомлення учасників розгляду в справі (особи, у відношенні якого винесена постанова, що потерпіли або їхніх законних представників, прокурора, представника органа, винесшего постанову). Дотримання процедурно-процесуальних правил необхідно дотримувати і при безпосередньому розгляді скарги (протесту). Схему ведення процесу розгляду скарги (протесту) можна представити в такий спосіб:

оголошення справи, підмета розглядові;

оголошення складу колегіального органу (представлення посадової особи), що розглядає справа;

роз'яснення учасникам їхніх прав і обов'язків;

розгляд питання про можливості розгляду справи у відсутності кого-небудь з осіб, що не з'явилися;

дозвіл клопотань (якщо вони заявлені);

доповідь справи або змісту скарги (протесту прокурора);

виступ учасників розгляду по скарзі;

виступ адвоката;

виступ прокурора з висновком або в підтримку протесту;

закрита нарада колегіального органа або винесення постанови посадовою особою;

оголошення прийнятого рішення, роз'яснення його змісту і порядку можливого подальшого виробництва в справі в адміністративному або в судовому порядку.

При розгляді скарг на постанову по справах про адміністративні провини треба з'ясувати наступне: чи досить для прийняття обґрунтованого і правильного рішення в матеріалах справи даних; чи не утримується в діях притягнутого до адміністративної відповідальності особи ознак злочину; які слід ужити заходів по усуненню причин і умов, що сприяють здійсненню правопорушення. При перевірці правильності оскарженої постанови в справі про адміністративне правопорушення правомочні органи (посадові особи) вправі вийти і за межі скарги. Іншими словами, при розгляді скарг і протестів справа перевіряється в повному обсязі, як в оскарженій (опротестованої) частини, так і в не оскарженій. Орган (посадова особа), що розглядає скаргу або протест на постанову в справі про адміністративне правопорушення, правомочний змінити юридичну кваліфікацію провини і застосувати адміністративне стягнення відповідно до належної статті КоАП. Однак така перекваліфікація можлива тільки у випадках, якщо це не зв'язано з посиленням накладеного стягнення (при розгляді скарги особи, притягнутого до адміністративної відповідальності), і якщо це не волоче зміну підвідомчості розгляду справи і скарги. При зміні юридичної кваліфікації адміністративного правопорушення, що волоче зміну підвідомчості розгляду справи і скарги, постанова в справі скасовується, і справа направляється компетентному органові (посадовій особі) на нове розслідування.

ВИСНОВКИ

У результаті знайомства з дослідженням в області виробництва по справах про адміністративні правопорушення можна зробити наступні висновки.

В області права поняття процесу нерозривно зв'язано з розглядом суперечки, а при виробництві по справах про адміністративні правопорушення спор у правовому змісті відсутній. При відсутності суперечки державний орган (посадова особа) діє в рамках не юридичного процесу, а матеріально-правовій процедури його функціонування.

Самостійність виробництва по справах про адміністративні правопорушення обумовлюється як мінімум двома причинами: 1) специфікою матерії, що розбираються: суперечки з відносин влади і примуса по своїй істоті далекі цивільному розглядові з його принципами усності, рівності сторін, змагальності, матеріального інтересу; 2) особливостями самого виробництва, що полягає, на думку багатьох його дослідників, у спрощеній процедурі. На мою думку, процедура не може бути спрощеної, але повинна бути адекватної для винесення відповідній правовій істині рішення, забезпечувати переконання громадян у правильності застосування до них правил, установлених державою.

Серед особливостей виробництва по справах про адміністративні правопорушення можна назвати наступні: 1) покладання часу доказу на владну сторону адміністративного процесу, на відміну від традиційного процесу; 2) можливість і усного, і письмового ведення справи, дозвіл справи у відсутності відповідача, відсутність багатьох твердих правил цивільного і карного процесів; 3) виробництво по справах про адміністративних правопорушень -- це квазісудебна діяльність; 4) у виробництві по справах про адміністративні правопорушення беруть участь два суб'єкти, а не як у цивільному процесі; 5) публічний характер правопорушень, що викликають спор.

У даній курсовій роботі були викладені основні принципи й елементи виробництва по справах про адміністративні правопорушення на компілятивній основі. Глибокий і всебічний їхній аналіз авторові важко було провести у виді відсутності знань в області методології адміністративно-правових досліджень. Багато питань залишилися поза зоною уваги, але основні підходи до висвітлення проблематики виробництва по справах про адміністративні правопорушення були покладені в основу даної роботи.

ПЕРЕЛІК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ