Возбуждение дела об административном правонарушении

Таким образом ст. 28.1 КоАП РФ раскрывает поводы (источники), из которых полномочные органы или должностные лица получают информацию об административном правонарушении. Весьма важным представляется также законодательная регламентация категорий должностных лиц, уполномоченных применять меры административного производства.

Глава 2. Административно-процессуальные действия на стадии возбуждения дела

2.1 Порядок возбуждения дела об административном правонарушении

При принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении весьма важна его правильная первоначальная квалификация. Ряд статей КоАП РФ содержат составы административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение указанных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим статьям УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации / Федеральный закон от 13 июня 1996 № 64-ФЗ (с изм. от 28 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. - № 25. - Ст. 2954; Российская газета. - 2009. - 5 мая. - № 78., содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного ущерба). При оценке отличий административных правонарушений от дисциплинарных проступков необходимо учитывать положения ст. 2.5 КоАП РФ.

Частью 4 ст. 28.1 КоАП РФ определены процессуальные действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся действия, связанные с оформлением указанных в данной статье КоАП РФ протоколов, определений, постановлений, относящихся к производству по делу об административном правонарушении. Представляется, что данные положения требуют углубленного изучения.

Положения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ, напрямую связаны с пп. 2 и 3 ч. 1 данной статьи, относящими поступившие к уполномоченному должностному лицу материалы, сообщения и заявления к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении.

В ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела обжалуется в соответствии с правилами, установленными в главе 30 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.

В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления нарушения уполномоченное лицо вправе применить соответствующие меры обеспечения производства по делу.

Протокол составляется практически во всех случаях совершения правонарушений. КоАП РФ установлены два исключения из этого общего правила. Во-первых, дела о некоторых категориях административных правонарушений возбуждаются только прокурором, который выносит соответствующие постановления. Во-вторых, предусмотрены случаи, когда административное наказание в виде предупреждения или штрафа незначительного размера назначается на месте совершения правонарушения, где и происходит процессуальное оформление соответствующих действий, не требующих составления протокола.

В протоколе об административном правонарушении указываются данные о том, когда, где и кем он составлен. Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении. В случае составления протокола неправомочным лицом он признается ничтожным и должен быть возвращен в орган, где был составлен.

В протокол заносятся сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело. Применительно к физическому лицу помимо его фамилии, имени и отчества необходимо фиксировать дату его рождения, поскольку административная ответственность наступает с 16-летнего возраста, а к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. В протоколе указываются и иные необходимые сведения.

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены в адресном бюро, а также по месту жительства и работы (учебы) нарушителя с помощью телефонной связи. В целях установления личности нарушителя допускаются доставление и административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства и изъятие вещей и документов.

Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Сведения о наименовании и месте нахождения юридического лица при необходимости дополняются иными сведениями в соответствии со ст. 51-58 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая / Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - №32. - Ст. 3301; 2009. - № 7. - Ст. 775.. Это вытекает из положений КоАП РФ, определяющих особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц. В целях установления данных о нарушителе применяется осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.

В протоколе об административном правонарушении указываются фамилии, имена, отчества, адреса потерпевших и свидетелей в случае, если таковые имеются. Важно обратить внимание на то, что наличие свидетелей не является обязательным условием при составлении протокола, как иногда полагают отдельные лица, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения.

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения.

Подробное описание события совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной части КоАП РФ или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).

В протоколе указывается статья Особенной части КоАП РФ или статья закона субъекта РФ, устанавливающая ответственность за совершенное нарушение.

В протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств по делу. Они отражаются в протоколе, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу. Именно исходя из объяснений нарушителя можно сделать вывод о наличии его вины в содеянном и выявить обстоятельства, смягчающие ответственность, например чистосердечное раскаяние или способствовавшее совершению нарушения сильное душевное волнение.

В протоколе фиксируются и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Это касается, например, описания нанесенного ущерба, который является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу.

Необходимо отметить, что при составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные КоАП РФ процессуальные права и обязанности должны разъясняться не только физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, но и иным участникам производства. О разъяснении соответствующих прав и обязанностей в протоколе об административном правонарушении делается запись.

Важной гарантией полноты и достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что физическому лицу и законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом указанные лица наделены правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

Оформление протокола об административном правонарушении завершается его подписанием лицом, составившим протокол, а также лицом, в отношении которого возбуждено дело (имеется в виду физическое лицо или законный представитель юридического лица). Лицо, совершившее правонарушение, имеет право отказаться от подписания протокола. В таком случае в указанном процессуальном документе делается соответствующая запись об этом.

После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ Российской Федерации об административных правонарушениях» Постановление Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с изменениями от 25 мая 2006 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2005. - № 6; 2006. - № 12. разъясняется, какие недостатки протокола следует считать существенными или несущественными. К существенным недостаткам относятся отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ, а также отсутствие иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело, языком, на котором ведется производство).

К несущественным недостаткам относятся те, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или эти причины были признаны неуважительными.

Цель ст. 28.3 КоАП РФ - обеспечение законности и обоснованности возбуждения дел об административных правонарушениях.

В ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ в качестве общего правила устанавливается, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела в соответствии с главой 23 КоАП РФ (ст. 23.3-23.65). В ч. 2, 3 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ перечисляются должностные лица федеральных органов исполнительной власти и некоторых организаций (например, члены избирательных комиссий, инспектора Счетной палаты РФ, должностные лица государственных внебюджетных фондов), которым в пределах их компетенции предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, составы которых предусмотрены конкретными статьями КоАП РФ и рассмотрение дел о которых согласно главе 23 КоАП РФ отнесено к подсудности судьей (ст. 23.1), к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2) и должностных лиц иных органов административной юрисдикции. Например, должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции судей, а также к компетенции других федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор, органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда, и т.д.

Кроме того, в ч. 2, 3 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ перечислены должностные лица некоторых федеральных органов и организаций, которым вообще не предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях, но которые в силу присущих им контрольно-надзорных полномочий обязаны оперативно реагировать на факты нарушения правил, находящихся в сфере их компетенции, и поэтому обладают правом возбуждать дела об административных правонарушениях и направлять их по подсудности или подведомственности. К таким органам относятся, например, органы ведомственной охраны, внутренних войск, Счетная палата РФ, органы государственных внебюджетных фондов, органы управления архивным фондом и некоторые другие органы.

Круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 14.1 и 19.20, значительно расширен нормами ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ за счет указания на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий. Круг таких органов и их компетенция в области лицензирования определяются Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В этой же части данной статьи установлено право должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, составлять протоколы об умышленном невыполнении их законных требований (ст. 17.7), о заведомо ложных показаниях свидетеля, заключении эксперта и некоторых других участников производства (ст. 17.9).

В связи с установлением административной ответственности за заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного надзора (контроля), предусмотренной ст. 19.26 КоАП РФ, в ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ внесено соответствующее изменение. Введено общее правило: помимо случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы по ст. 19.26 вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный надзор (контроль).

Часть 4 ст. 28.3 КоАП РФ содержит отсылочную норму, указывая, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с ч. 1-3 ст. 28.3 КоАП РФ, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Ныне такие перечни утверждены заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и опубликованы в установленном порядке.

Часть 6 ст. 28.3 КоАП РФ относит к ведению субъекта РФ определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Ст. 28.4 КоАП РФ определяет полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях.

Здесь предусмотрены два вида правонарушений. В ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ путем перечисления конкретных статей Особенной части установлены «исключительные» полномочия прокурора по возбуждению дела. Это дела, связанные с нарушением установленных законами правил и порядка избирательного процесса, с нарушением порядка распоряжения объектами нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, с незаконным ограничением прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию, с разглашением информации с ограниченным доступом и с некоторыми другими административными правонарушениями. Вместе с тем в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурору предоставляется право возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным КоАП РФ или законом субъекта РФ, если прокурор обнаружил факт такого правонарушения в ходе надзорной проверки. Это положение закреплено в ст. 22 и 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 25 декабря 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 8. - Ст. 366; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52. - Ст. 6235.. Часть 2 ст. 25 этого Закона устанавливает, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом.

Статья 28.2 КоАП РФ обязывает любое должностное лицо, в том числе и прокурора, соблюдать предусмотренные в ней требования к содержанию протокола об административном правонарушении, поскольку постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении рассматривается как равнозначное по своим юридическим последствиям протоколу об административном правонарушении.

Сроки вынесения постановления прокурора определены в ст. 28.5 КоАП РФ. В качестве общего правила установлено, что постановление должно быть направлено немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Более длительные сроки установлены в связи с необходимостью выяснения ряда обстоятельств (до двух суток) и в связи с проведением административного расследования (по окончании расследования).

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу по общему правилу может быть вынесено не позднее двух месяцев со дня совершения нарушения. Поэтому протокол об административном правонарушении должен составляться немедленно после выявления факта совершения правонарушения.

Однако иногда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении. Для получения необходимой информации могут потребоваться дополнительные меры по формированию доказательственной базы. Следует также иметь в виду, что в целях установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления нарушения уполномоченное лицо вправе применять предусмотренные КоАП РФ меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В случаях, когда немедленное составление протокола невозможно, он должен быть составлен в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Имеется еще одно исключение из общего правила, предусмотренного в ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ. В соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ по некоторым категориям дел об административных правонарушениях может потребоваться осуществление экспертизы и иных процессуальных действий, связанных со значительными временными затратами. Для таких ситуаций предусмотрено проведение административного расследования, срок которого не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела. Однако в исключительных случаях указанный срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом. После окончания административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо вносится постановление о прекращении производства по делу.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что установленные в ст. 28.5 КоАП РФ сроки не являются пресекательными, поэтому их нарушение не относится к существенным недостаткам протокола, влекущим его возвращение в орган или должностному лицу, которыми он был составлен.

Страницы: 1, 2, 3