Возникновение и эволюция российского конституционализма

3. Проекты народных депутатов-коммунистов.

В период с 1990 по 1993 г. депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией "Коммунисты России" Верховного Совета РФ "Правда" 5 июня 1993 г.; и в уточненном варианте - в "Российской газете" за 24 июня 1993 г..

В названном проекте содержалась довольно обстоятельная глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы национальной политики. Отличительная черта проекта - исключение института президентства. Высший законодательный орган - Верховный Совет, высшей исполнительный и распорядительный орган - Совет министров.

4. Проект Президента РСФСР 30 апреля 1993 г. Известия.В проекте отсутствовало понятие "конституционный строй". В главе 1 была предпринята попытка соединить общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и гражданина. Предусматривалось, что Российская Федерация есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (аналогичные положения закреплены сейчас в ст.1, 2 Конституции) См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. -М.: РЮИД, «Сашко», 2000. - С. 366..

Высшим законодательным органом является парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным - Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный субъект власти.

Инициативу выхода с собственным проектом Конституции Президент Б.Н. Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 г. "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации": преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможным только путем скорейшего принятия российской Конституции.

12 мая 1993 г. Президент РФ принял также Указ "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации" Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993).- М.: Изд-во МГУ, 2000.- С. 171.. Речь шла о доработке президентского проекта Конституционным совещанием.

Верховный Совет Российской Федерации в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России, но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания.

На первом этапе Конституционное совещание работало на пленарных заседаниях и в группах, образованных из его участников.

Помимо групп была сформирована рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.

На втором этапе Конституционное совещание действовало в составе двух палат - Государственной и Общественной. Помимо указанных палат проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.

По президентскому проекту изначально Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации - утверждение председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его отставке.

Примерно в те же дни, когда Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой (обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными - большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии Чиркин В.Е. Современная модель конституции: прежние и новые приоритеты. // Правоведение. - 2003. - № 2. - С. 55..

Президент Б.Н. Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов, подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 г. Переговорный процесс оказался недолгим. 21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597.. Указ прерывал осуществление законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания Российской Федерации - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект, подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а основным. Вместе с тем, поскольку Конституционная комиссия не была официально распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом Конституционного Совещания Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993).- М.: Изд-во МГУ, 2000.- С. 171..

Срочно собравшийся X Съезд народных депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 г. "О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом" подтвердил оценку ситуации Верховным Советом Там же. С. 172..

В этот сложнейший период Конституционная комиссия поставила себе новую задачу - разработать механизм выхода из кризиса. К 1 октября О.Г. Румянцев и В.И. Лафитский подготовили пакет документов, принятие которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в действующую Конституцию 1978 г., Положение о досрочных выборах Президента и парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой Конституции Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994. С.190-191..

3 октября 1993 г. эти документы были переданы в Верховный Совет. Дальнейшие события хорошо известны - уже 3 октября пролилась первая кровь, 4 октября здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного Совета - арестовано.

В Москве на некоторое время было введено чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции возобновилась. За основу был взят именно президентский вариант, другие уже не рассматривались.

15 октября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" Собрании актов Президента и Правительства РФ от 18 октября 1993 г. N 42 ст.3995, которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же день прошли выборы депутатов федерального парламента.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против - 23 431 333 человека (41,6%) Яковлев А. М. Российская государственность (историко-социологический аспект). // Общественные науки и современность. -2002.-№5.-С.60..

Официальная дата вступления в силу Конституции России 25 декабря 1993 г. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря 1993 г. государственным праздником - Днем Конституции Российской Федерации СЗ РФ от 26 сентября 1994 г. N 22 ст. 2466.

§ 3. Конституция Российской Федерации 1993 г.: перспективы развития и реформирования

Конституция РФ 1993 г. возникла не на пустом месте. Она явилась как политический и юридический итог революционных изменений - антитоталитарной демократической революции, которая привела к коренному изменению отношений собственности и власти. Она ознаменовала юридический отказ от общества и государства авторитарного и тоталитарного социализма и заложила правовые основы для нового пути развития. Принятие новой конституции было подготовлено робкими мерами горбачевской перестройки в СССР (хотя, возможно, в постепенности революционных изменений есть свои плюсы), которая была объявлена в 1985 г. Последующие сдвиги были связаны с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР 1978 г. (их оказалось, включая редакционные, около 500) В.Е. Чиркин К 15-летию российской конституции // Государство и право. -2008. - № 12./ Справочно-правовая система «Гарант», с принятием нового законодательства. Это законодательство вводило ограниченную частную собственность (в том числе на землю), что ранее принципиально отрицало свободу торговли, предусматривало разгосударствление и приватизацию государственной собственности (жилой фонд в городах был безвозмездно передан жильцам), устанавливало новый статус человека в государстве, новые права человека и гражданина, иной порядок выборов представительных органов, вводило должность президента республики, провозглашало многопартийность (и новые партии возникли), принцип разделения властей, местное самоуправление, упраздняло обязательность одной идеологии (марксистско-ленинской), реформировало федеративное устройство. Эти меры, хотя они проводились не всегда последовательно, а иногда и с ошибками (например, в ходе приватизации), иногда под давлением обстоятельств (федерализация того времени), вызывали сопротивление прежних правящих сил, сохранявших влияние и властные рычаги в высших представительных органах государства и в других органах См.:Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России: Дис. д-ра юрид. наук. - Саратов, 2001. - С.167..

Конституция 1993 г. установила новые основы правового статуса человека и гражданина, экономической системы, социальных отношений, политической системы, духовной жизни общества. Положения, определяющие основы общественного и государственного строя, роль личности в обществе, содержатся прежде всего в первой главе Конституции "Основы конституционного строя". Эта глава имеет особое значение: ее положения могут быть изменены только в результате принятия новой конституции, а все остальные положения действующей Конституции не могут противоречить ее нормам Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. // Журнал российского права. - 2003. - №11.-С. 22..

Нормы главы 9, регулируя отношения по поводу изменения Основного Закона, выделяют такие формы, как пересмотр Конституции РФ, конституционные поправки, а также изменения ст. 65, определяющей состав и наименования субъектов Российской Федерации. Тем самым в Конституции РФ 1993 г. есть целые главы (1, 2, 9), текст которых не может быть подвергнут вообще каким-либо изменениям без применения процедуры пересмотра Конституции РФ См., например: Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2002. С. 43 и др.. "Присутствие в Конституции особенно устойчивых, не подлежащих изменению норм, - отмечает Н.А. Богданова, - дает повод говорить об их особом качестве - надконституционности. Помимо формальной особой жесткости такие нормы по своему содержанию закрепляют наиболее значимые принципиальные положения - стоят выше других норм Конституции, что прибавляет им юридической силы" Богданова Н.А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 44..

В перечне неизменных глав Конституции РФ 1993 г. стоит особо выделить первые две главы, закрепляющие основы конституционного строя и права и свободы человека и гражданина, поскольку девятая глава носит процедурный характер, соответственно ее повышенная стабильность - гарантия незыблемости всей Конституции РФ. Один из разработчиков проекта Конституции А.А. Собчак считал главы 1 и 2 важнейшими в ее тексте: "И это как раз составляет ее суть, ее идеи, ее принципы, ее ядро. А все остальные положения... уже детали" "Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм" (интервью с Анатолием Собчаком). Одно из последних // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 4..

Однако указанная жесткость Основного Закона вовсе не освобождает его от реформирования, вызванного необходимостью приведения в соответствие конституционных положений с изменяющимися условиями общественно-политического бытия. В литературе отмечаются наряду со способами, определенными в главе 9, следующие пути изменения Конституции РФ: деятельность Конституционного Суда РФ, практика реализации конституционных норм, текущее законотворчество и др. См.: Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 51 - 52; Ескина Л.Б. Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 8; Медушевский А. Конституция Российской Федерации 1993 года и большие циклы российского конституционализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 4. С. 45; Он же. Конституция России: пределы гибкости и возможные интерпретации в будущем // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 15.

Создатели действующей Конституции Российской Федерации пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования.

Напомним, что любые, даже мелкие коррективы гл. 1 "Основы конституционного строя", 2 "Права и свободы человека и гражданина" и 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" ведут к принятию новой Конституции. Это сопровождается созывом Конституционного Собрания, но еще нет федерального конституционного закона о порядке его созыва и работы.

Не так легко реформировать и гл. 3 - 8 Конституции. Во-первых, Федеральный закон 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" См.: СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146. сформулирован так, что каждый блок поправок должен касаться одного и того же предмета. При ближайшем рассмотрении получается, что за один раз внести изменения в несколько глав будет трудно. Во-вторых, многие поправки неизбежно упираются в гл. 1 Конституции и требуют ее корреспондирующих корректировок.

Все варианты реформирования предполагают сложный порядок. На практике имеет место так называемое "ползучее" реформирование. Оно идет примерно следующими путями.

Во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд Российской Федерации.

Во-вторых, многое исправляется практикой. Например, Конституция 1993 г. дает Президенту РФ возможность довольно легкого роспуска Государственной Думы, если та дважды выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117 Конституции) либо откажет в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). Первый Президент РФ, имея возможность роспуска Государственной Думы при споре о недоверии-доверии Правительству в 1995 году, не пошел на роспуск Государственной Думы и нашел мирные пути разрешения конфликта.

В-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Например, когда в том же 1995 году Государственная Дума выразила недоверие Правительству, оно тут же обратилось с просьбой решить вопрос о доверии ему. Конфликт был разрешен политическим путем. Но все же Государственная Дума записала позже в своем Регламенте: если она выразила недоверие Правительству, то не будет рассматривать обращение по поводу выражения доверия, пока не истекут три месяца, в течение которых она вправе выразить повторное недоверие (см. ст. 152) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.. Конституция не дает такого простора Думе, но и не запрещает его.

При определенных плюсах таких путей корректирования норм Конституции все равно остается проблема их качества и удачности этих вариантов конституционного реформирования. К тому же они вызывают вопросы, на которые все равно надо давать ответы.

Все подобные варианты опосредованного реформирования имеют место в российской правовой действительности. Но с другой стороны в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то и другое в равной мере нежелательно.

Туманность многих конституционных норм - признак их несовершенства. Неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление "подправить" ее текущими актами.

Процесс внесения поправок в Конституцию начался с процесса реформирования государственного устройства РФ в 2004 г., когда в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с 1 декабря 2005 г. образовался новый субъект Российской Федерации - Пермский край См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. N 13 ст. 1110, также в период до 2007 года аналогично были объединены Красноярский край, Таймырский и Эвенкийского автономный округа в Красноярский край См.: Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2005 г. N 42 ст. 4212, Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край См.: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006 г. N 29 ст. 3119, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в Иркутскую область См.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2007 г. N 1 (часть I) ст. 1, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ// СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745

Действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, обращаясь с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., инициировал внесение поправок в действующую Конституцию РФ. Он предложил расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом, а также увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно.

Предложенные в Послании поправки были приняты в установленном порядке и вступили в силу в 2009 г.См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // СЗ РФ от 5 января 2009 г. N 1 ст. 2; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ // СЗ РФ от 5 января 2009 г. N 1 ст. 1.

Однако, комментируя свои предложения заявил: "Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период" "Российская газета", N 230, 06.11.2008.

Направления дальнейшего государственного реформирования также были определены президентом на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 2008 г. "Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 1 // Информация из справочной системы «Консультант плюс»:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8