Введение в административное право

Развитие идеи правового государства, усложнение управленческих отношений вызвали к жизни потребность трансформирования полицейского права в административное, которое в конце XIX в. оформляется в качестве самостоятельной отрасли права. В этой связи особо следует отметить работу О. Майера «Германское административное право» (1895 г.), где автором проводится деление государственной власти на законодательную и исполнительную ветви власти.

Наука российского административного права прошла путь, схожий с западной административно-правовой наукой. Одной из первых работ, посвященных вопросам полицейского права, можно назвать книгу П. Гуляева «Права и обязанности графской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции» (1824 г.). В 1840 г. была издана книга Н. Рождественского «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам». Существенный вклад в теорию полицейского права внес И. Платонов, который в 1856 г. опубликовал работу «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», где автор утверждал, что цель самодержавного государства -- право и благо, справедливость и благосостояние.

Мощным импульсом развития теории полицейского права явились ре-формы второй половины XIX в. и в первую очередь отмена крепостного права (1861 г.), правовая реформа (1864 г.), реформа земского самоуправления (1870 г.). Существенный вклад в развитие российского полицейского права внесли И.Е. Андреевский, Э.Н. Берендтс, П. Гуляев, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Полибин, И.Т. Тарасов, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский.

Существенный вклад внес А.И. Елистратов. В своей работе «Основные начала административного права» (1914 г.) он впервые изложил научный материал в соответствии с институционной системой. Административно-правовые институты были объединены в трех разделах: субъекты административного права; объекты административных правоотношений; формы административной деятельности.

Наряду с А.И. Елистратовым в первые годы советской власти над проблемами административного права плодотворно работали такие видные ученые, как А.Ф. Евтихеев, В.Л. Кобалевский, Н.П. Корадже-Искров. Достаточно высокий уровень развития науки административного права был достигнут в период НЭПа. Примером тому является разработка на Украине Административно-процессуального кодекса (1927 г.), который так и не обрел юридическую силу.

В конце 20-х г. идеологами советской юриспруденции Е.Б. Пашуканисом и П.И. Стучной было поставлено под сомнение наличие необходимой базы для существования в пролетарском государстве административного права. Это привело к исключению из программ учебных заведений дисциплины административного права, сворачиванию научных исследований по административно-правовой проблематике.

Запрет существовал порядка десяти лет. С принятием Конституции СССР 1936 г. и обновлением государственно-правовой политики административное право было восстановлено как отрасль научных знаний. Это произошло на I Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.). Большая роль в «реанимировании» административного права принадлежит С.С. Студеникину и Г.И. Петрову, которые провели существенную работу по восстановлению преподавания административного права в вузах.

Среди работ 40-50-х гг. следует назвать те исследования, которые были посвящены догме административного права: И.И. Евтихеев - «Виды и формы административной деятельности» (1948 г.); С.С. Студеникин - «Нормы адми-нистративного права и их применение» (1949 г.); Ц.А. Ямпольская - «Субъек-ты советского административного права» (1958 г.). Эти проблемы оставались объектом изучения для ученых-административистов и в дальнейшем: Ю.М. Козлов - «Предмет советского административного права» (1967 г.), «Админи-стративные правоотношения» (1976 г.); Г.И. Петров - «Советские админист-ративно-правовые отношения» (1972 г.); А.П. Коренев -- «Нормы администра-тивного права и их применение» (1978 г.).

В 60-е г. активно изучались вопросы административного принуждения и административной ответственности. Важное значение имела работа А.Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения» (1961 г.). Над этими проблемами работали также такие видные ученые, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, О.М. Якуба и др.

Наряду с проблемами материального административного права плодо-творно изучались и процессуальные аспекты управленческой деятельности в сфере государственного управления. Над вопросами теории административного процесса работали такие ученые, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, В.А. Лория, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.М. Чечет, А.П. Шергин. Активно шел научный поиск в области административно-правовых основ отраслевого и межотраслевого управления (экономики, финансов, образования, науки, здравоохранения, культуры, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и т.д.). Над этими проблемами работали В.В. Алек-сандров, Н.С. Барабашева, Г.А. Дорохова, И.И. Евтихеев, Ю.М. Козлов, Г.Н. Колибаба, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Ю.Т. Милько, М.Н. Пискотин, В.А. Рассудовский, Е.С. Фролов, Ф.А. Хоменко и др.

Коренные преобразования управленческой сферы Российского государства, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставили на повестку дня вопрос о необходимости разработки новых учебников и курсов лекций по административному праву. Среди современных авторов учебной литературы прежде всего следует назвать А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др. Последние работы этих авторов освобождены от идеологических догм, которыми были перегружены учебники советской эпохи. Вместе с тем, наблюдается преемственность, когда позитивное административно-правовое наследие советской юриспруденции творчески перерабатывается и используется в процессе преподавания в учебных заведениях. Наряду с этим широко применяются труды таких видных русских административистов, как И.Е. Андреевского, Э.Н. Берендтса, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, И.Т. Тарасова.

Переход к новым принципам экономической деятельности, реализация (закрепление) на законодательном уровне разделения государственной власти на три самостоятельные ветви существенно изменили российскую правовую систему. Эти изменения в первую очередь коснулись административного права как отрасли, обслуживающей наиболее динамичные отношения в обществе -- отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти. Эти обстоятельства требуют переосмысления многих административно-правовых проблем, от решения которых зависит степень реализации прав и свобод граждан в сфере.

Вопрос 2. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования.

Регулирование общественных отношений в сфере публичного администрирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных жизни, требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задачами, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании этого процесса выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в совокупности образуют сложный механизм, получивший название механизма административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования -- это система административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государ-ства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней организацией (структурой). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

- принципы административного права;

- административно-правовые нормы;

- акты официального толкования норм административного права;

- акты применения норм административного права;

- административно-правовые отношения. Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные отношения на основе принципов административного права регулируются с помощью административно-правовых норм. Административно-правовые нормы устанавливают (закрепляют) круг соответствующих общественных отношений, определяют перечень субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реализации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичным средствам административно-правового регулирования по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм не в состоянии в полной мере осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенное значение в регулировании управленческих отношений имеют принципы административного права.

Принципы административного права -- это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и вы-ражающие его сущность.

Для принципов административного права характерны следующие черты:

- они определяют юридическую природу административного права;

- устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

- закрепляются посредством административно-правовых норм;

- являются ориентиром для выработки административно-правовых норм;

- выступают средством ликвидации пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

- обусловлены уровнем развития общества и государства.

Анализ действующего административно-правового законодательства и практики его реализации позволяет выделить следующие принципы административного права.

Центральным принципом административного права является принцип законности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов.

Данный принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловленных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми участниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, руководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государства, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и общественным объединениям.

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществляться не в ущерб процессу государственного управления, так как бесконтрольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации института государственной службы. Демократия как сложное общественное явление требует соответствующей подготовки населения к участию в управлении делами государства. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление административно-правового регулирования предполагает установление определенных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

Гуманизм проявляется как в процессе закрепления правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного отправления государственного управления. Так, сотрудникам милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

К числу принципов административного права относится принцип юридического равенства. Сущность данного принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенству религиозных и общественных объединений перед законом; равенству всех перед законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; равному доступу к государ-ственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д. Юридическое равенство -- это равенство административно-правовых статусов участников управленческих отношений, когда дифференциация проводится с учетом роли субъекта в системе управленческих отношений, например равенство между свидетелями по делу об административном правонарушении, между понятыми и т. п. Вместе с тем не может быть равенства между судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, и лицом, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Принцип справедливости, или юридической соразмерности. Этот прин-цип находит свое выражение, как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреплении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответствовали бы характеру совершенного деяния. Управленческие решения, устанавливающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры поощрения и административного принуждения, должны по форме и по содержанию быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства управленческого дела и определять соответствующую меру воздействия. Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики -- реализацию общественной справедливости. Его соблюдение осуществляется как в рамках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к административной ответственности, так и применения мер поощрения.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. к ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом передаются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен исчерпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление представляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников этих отношений. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отношений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуальным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредственное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой степенью систематизации административно-правового законодательства и отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, принципы административного права получили смысловое закрепление, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права. Принципы отдельных административно-правовых институтов, например, института государственной службы, получили текстуальное закрепление.

Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовая норма -- исходный, основополагающий элемент механизма административно-правового регулирования. Администра-тивно-правовая норма -- это общеобязательное, структурно организованное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5