Взаємодія адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоров’я

Перший підхід передбачає: перетворення усіх медичних закладів у недержавні автономні структури, приватну індивідуальну практику, багатоканальне фінансування за рахунок державного і місцевого бюджетів, ресурсів підприємств, сімейних бюджетів, добровільного страхування, благочинних фондів, розповсюдження їх на певні контингенти і види медичної допомоги, вільний вибір лікаря. Тобто мова йде про перехід на ринкові відносини, конкуренцію між закладами, між керівними структурами, вільне ціноутворення. Прибічники такого підходу піддавалися критиці за соціальне розшарування в медичному середовищі, виникнення нерівності в медичному обслуговуванні «еліти» і «загалу».

Другий підхід мав на увазі утримання державної медицини за кошти державного і місцевих бюджетів, комунальної і приватної - за кошти громад і громадян, введення госпрозрахунку, право на безкоштовну медичну допомогу кожного пацієнта.

Представники третього підходу вважали, що всі реформи призвели до руйнування системи радянської медицини. Введення обов'язкового медичного страхування і системи сімейного лікаря - це помилковість і механічне копіювання досвіду Заходу (там спочатку впроваджувався приватний сектор, а потім впроваджувалося безкоштовне медичне обслуговування). Тобто акцент фактично робився на відновленні старої системи державного управління медичним обслуговуванням, при збереженні поступового введення в дію деяких ринкових механізмів.

На наш погляд, більш раціональним є другий підхід до реформування державної політики в системі охорони здоров'я, оскільки він дозволяє поєднати державну, комунальну і приватну форми власності, зберегти гарантований державою обсяг медичної допомоги, єдину методологію і методику ціноутворення в державних медичних закладах і вільну - в приватних, використати національні надбання і досягнення світового досвіду в галузі охорони здоров'я. Конкуренція моделей механізмів державної політики виправдана, оскільки дозволяє обрати такий концептуальний підхід до впровадження державної політики, який робить його ефективним, допомагає у визначенні найбільш раціональних механізмів і форм медичного обслуговування населення.

У другому розділі - «Напрями розвитку адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоров'я» - аналізуються організаційні, економічні, інформаційні, правові складові адміністративного та політичного механізмів управління в галузі охорони здоров'я. На наш погляд, при визначенні поняття «механізми управління охороною здоров'я» необхідно враховувати специфіку галузі охорони здоров'я, яка входить до соціальної сфери суспільства, рівною мірою визначити суб'єкти, об'єкти управління і динаміку взаємодії різних елементів механізмів. Також важливим є зазначити вплив на діяльність механізму управління охороною здоров'я фінансових, кадрових, правових та інших факторів, що перебувають у тісному контакті з діяльністю міністерств економіки, фінансів, освіти і науки, юстиції, навколишнього середовища, надзвичайних ситуацій та інших.

У зв'язку з цим вважаємо правомірним сформулювати наступне визначення понять «адміністративні та політичні механізми у системі управління охороною здоров'я». Адміністративні механізми у системі управління охороною здоров'я - це сукупність прийомів і технологій переважно у виконавчо-розпорядчій діяльності адміністрації з реалізації поставлених завдань, забезпечення ефективності і якості управлінської діяльності у сфері охорони здоров'я.

Політичні механізми у системі управління охороною здоров'я - це сукупність прийомів і технології взаємодії органів державної влади та громадсько-політичних об'єднань з метою налагодження стабільних відносин між громадянським суспільством і державними органами управління, узгодження інтересів усіх суспільних сил у сфері охорони здоров'я. Якщо суб'єктами адміністративного управління є державні органи, то суб'єктами політичного управління є держава як суспільний інститут, органи державної влади і управління та структури громадянського суспільства (політичні партії, громадські організації, групи інтересів тощо).

Механізм управління охороною здоров'я - це система органів державної влади, інших суб'єктів управління охороною здоров'я, їх функціональних дій, взаємозв'язки між ними, організаційне, регулятивне, правове, інформаційне, контролююче забезпечення їх діяльності за участі об'єднань громадян. Політичне управління, на відміну від адміністративного управління, використовуючи механізми взаємодії між людьми, реалізується як за допомогою державного управління, так і самоуправління, тобто виступає у двох самостійних формах, яким властиві спільні риси та відмінності.

У розділі розглядається структурно-організаційний зміст механізму охорони здоров'я, який містить сукупність певних елементів, на основі яких будується організаційний каркас управління охороною здоров'я: первинна, середня і вища ланка системи органів управління, відповідні підсистеми, взаємозв'язки між ними та громадськими об'єднаннями. Звичайно, не можна ототожнювати системи органів управління та механізм управління, адже їх функції у повному обсязі мають різні завдання, перше поняття є ширшим. Так, складовими системи управління є: наявність органів управління, посадових осіб, учасників управління, господарських та економічних об'єднань. Вони разом з начальниками управлінь і відділів охорони здоров'я, головними лікарями, заступниками головних лікарів, завідуючими відділеннями, директорами і начальниками клінік, керівниками приватних підприємств є обов'язковими особами для здійснення управління, але вони не завжди використовуються як механізми цього управління. Якщо структурно-організаційний підхід робить акцент на вивченні складових елементів механізму, внутрішньої особливості його побудови, то функціональний підхід розкриває процес функціонування складових механізму під час здійснення державного управління. Отже, перший підхід визначає суб'єкти і об'єкти управління, а другий - динамічну взаємодію суб'єктів і об'єктів управління. Основними елементами процесу функціонування механізмів управління є збір інформації та її оцінка, винесення рішення, організація його виконання, здійснення контролю, координація і регулювання дій, перевірка виконання та оцінка результатів.

Потребує докорінного вдосконалення кадровий механізм управління охороною здоров'я. Основна причина негараздів у цій сфері перебуває саме в площині відсутності належного рівня освітніх і наукових знань у теперішніх управлінців та лікарів, органів і закладів різних рівнів наявної системи охорони здоров'я та медичного забезпечення, що робило інноваційні спроби як у ініціаторів процесу реорганізації на рівні МОЗ України, так і в безпосередніх учасників - виконавців названого процесу на місцях - безперспективними.

В роботі встановлено, що не завжди концепції розвитку охорони здоров'я приймалися з урахуванням думки громадськості, фахівців з медицини. Поспішно були прийняті рішення про скорочення важливих спеціальностей підготовки медиків, направлення випускників вузів в сільську місцевість без створення необхідних умов для їх праці та проживання, заборони вільного продажу ліків широкого вжитку в аптеках без спеціального дозволу лікаря та інші. Непродумані нововведення були пов'язані з частою зміною керівних кадрів, особливо у Міністерстві охорони здоров'я. За роки незалежності України змінилося більше десяти міністрів охорони здоров'я, разом з ними часто змінювалися їх заступники, начальники департаментів і управлінь. За підрахунками спеціалістів міністр на своєму рівні управління може домогтися реального результату, якщо перебуватиме на посаді не менше 3-5 років. Ось чому управління у сфері охорони здоров'я мало не системний, а спорадичний характер. Зокрема недооцінювалась роль профілактичної роботи, повноцінна підготовка і перепідготовка сімейного лікаря, своєчасне фінансування охорони здоров'я тощо. Необхідна була децентралізація системи управління і створення повноцінної системи самоврядування.

В Україні є декілька достатньо автономних систем охорони здоров'я, які фінансуються державою. Більше 10% лікарень і 15% поліклінік знаходилися у власності різних міністерств і відомств (Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства транспорту тощо), а також окремих підприємств (так звана відомча медицина). Це призводило до розбалансування управління охороною здоров'я, дублювання однакових спеціалізованих відділень.

У дисертаційній роботі акцентується увага на необхідності покращення фінансового, матеріально-технічного, інформаційно-аналітичного та інших механізмів управління охороною здоров'я. Так, робота відділів медичної статистики свідчить, що вони займаються в основному збиранням та публікацією статистичних матеріалів про матеріально-технічне та кадрове забезпечення населення лікарями, про захворювання інфекційними хворобами, демографічні зміни та ін., але аналіз причин таких явищ не проводиться. У зв'язку з цим, на наш погляд, існує нагальна необхідність створення на регіональному рівні управління охороною здоров'я інформаційно-аналітичних підрозділів, укомплектованих аналітиками з головних напрямів охорони здоров'я. Саме вони повинні збирати і опрацьовувати медичну статистику, вести бази даних, відслідковувати їх терміном від 5 до 20 років (за прикладом, зокрема, Росії), вивчати причини захворювання та тенденції їх поширення, залежність захворювання від хімічних, радіаційних, еколого-техногенних та інших факторів. Передбачається також вести аналіз системи управління охороною здоров'я, розробити рекомендації із впровадження більш ефективних механізмів цього управління з урахуванням європейського досвіду. В період реформування охорони здоров'я в Україні акцент в механізмах державного управління повинен робитися на системному підході до оцінки якості медичної допомоги.

Спеціальний підрозділ присвячено ролі медичного права в управлінні охороною здоров'я. Першочерговими завданнями державної політики в галузі охорони здоров'я впродовж останнього періоду генезису державного управління стало перш за все законодавче забезпечення діяльності механізмів управління охороною громадського здоров'я, що потребувало розробки та впровадження в життя якісно нових законодавчих актів. Основою для формування державної національної політики України в галузі охорони здоров'я та запорукою її наступності стали послідовно прийняті: Конституція України (1996), Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992), укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджено низку концепцій та національних програм з розвитку системи охорони здоров'я. Результатом розробки нормативно-правової бази системи охорони здоров'я стало прийняття впродовж останнього часу майже 900 нормативно-правових актів, у тому числі 140 законів, 300 постанов Верховної Ради України, 72 укази Президентів України та 379 постанов Кабінетів Міністрів України.

Наведені законодавчі акти свідчать, що Україна в контексті процесів глобалізації провела значну роботу з метою прийняття загальних підходів у цій системі. Для інтеграції України до ЄС створена Національна програма інтеграційної стратегії, реалізація якої зміцнила б політико-правову основу охорони здоров'я людей, визначила і пріоритети державної політики у цій сфері, механізми її здійснення. Проте потребують оновлення закони, адекватні сучасним вимогам до механізмів державної політики, більш динамічна адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу, реформування правової системи та приведення її у відповідність із міжнародними стандартами з урахуванням національних надбань.

У третьому розділі - «Підвищення ефективності взаємодії адміністративних та політичних механізмів управління охороною здоров'я» - розкрито форми і методи, головні напрями взаємодії адміністративного та політичного управління. У ньому аналізуються шляхи і форми трансформації механізмів державної політики у сфері охорони здоров'я, відзначається, що стратегія, орієнтація України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі вимагає чіткого визначення поняття «державна політика», змісту та рис цієї політики.

В роботі проаналізовано результати соціологічних опитувань державних службовців, які навчалися в Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України щодо рівня обізнаності з питань механізмів державної політики в сфері охорони здоров'я та оцінки ефективності роботи органів державного управління і місцевого самоврядування, в тому числі системи управління охороною здоров'я. Респонденти відзначили, що перехід управління охороною здоров'я від централізованої до демократичної форми проходить повільно, недооцінили роль регіонального і місцевого самоуправління. Важливо, щоб управлінці переорієнтувалися у реформуванні від фрагментарного, спорадичного підходу у виявлені і ліквідації недоліків - до системної, прогностичної діяльності.

У розділі обґрунтовано шляхи вдосконалення механізмів політичного управління охороною здоров'я, критично досліджено різні підходи при розгляді функціонування політичного управління цією галуззю.

У дисертації акцентується увага на тому, що в останні роки задіяні нові механізми залучення громадян до прийняття і виконання рішень, взаємодії адміністративних та громадсько-політичних об'єднань. Зокрема, у липні 2007 року Кабінет Міністрів України затвердив громадську раду при уряді, яка стала консультативно-дорадчим органом, котрий здійснював координацію діяльності громадських рад при центральних, місцевих органах виконавчої влади з питань формування та реалізації державної політики, організацію вивчення громадської думки стосовно проблем, пріоритетів та перспектив розвитку у відповідній сфері, а також проводив моніторинг повідомлень у засобах масової інформації щодо своєї діяльності. Запозичення зарубіжного досвіду у США, Німеччині, Польщі зі створення допоміжних структур місцевого самоврядування можливо розглядати як один з варіантів посилення роботи органів місцевого самоврядування в Україні за рахунок збільшення відкритості рад та їх виконавчих органів.

Проаналізовано (рис. 1) структуру взаємодії Міністерства охорони здоров'я України, його підрозділів (департаментів, управлінь, відділів, інспекцій і т.д.) з громадськими організаціями, які створювались при державних органах, політичними партіями, громадськими політичними об'єднаннями та рухами, світовими та всеукраїнськими громадськими організаціями, працювали на основі самоврядування і самодіяльності об'єднань громадян. Вони спільно вирішували завдання боротьби з наркоманією, алкоголізмом, СНІДом, інфекційними захворюваннями, концентрували свою увагу на профілактиці, попередженні захворювань, благодійній діяльності.

Цілком правомірно говорити про політичні механізми загальнодержавного, регіонального і місцевого управління, які складаються в ході здійснення політичної реформи. Ці механізми відрізняються між собою за характером взаємовідносин і впливом один на одного, за обсягом діяльності, а також за формами і методами управлінських дій. Водночас згадані рівні політичного механізму мають спільний чинник, тобто збереження та зміцнення фізичного і психічного здоров'я населення України. На нашу думку, слід було б тут додати, що головною метою державної політики є досягнення суспільної злагоди, утримання розвитку охорони здоров'я у належному напрямі, припинення у цій сфері руйнівних тенденцій.

Висновки

Результати дисертаційного дослідження підтвердили гіпотезу, що процес трансформації державного управління в Україні характеризується становленням системи демократичного врядування. За цих умов система державного управління охороною здоров'я в Україні має ґрунтуватися на системному поєднанні адміністративних та політичних механізмів управління. У дисертаційній роботі зроблені наступні висновки та пропозиції теоретичного та практичного характеру, які містять нові підходи.

1. Політичні механізми управління представляють собою відносно нове явище в процесі функціонування публічної влади в Україні, роль і значення яких буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і демократичного політичного режиму в Україні. Укріплення інститутів громадянського суспільства, процеси децентралізації, євроінтеграційні тенденції неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративних методів управління до політичних. Для суспільства перехідного типу характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, нерозвиненість та низька ефективність громадянського суспільства, хаотична і погано передбачувана зміна стратегій розвитку як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості недержавних економічних суб'єктів, у результаті чого виникають зіткнення, перетинання, а іноді й конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають політичні механізми управління. Вони передбачають взаємозалежність і співробітництво суб'єктів і об'єктів управління, їх злагоджену дію у руслі єдиного комунікаційного поля, розширення механізмів зворотних зв'язків, зростання ролі громадськості у прийнятті рішень та контролі за їх виконанням.

2. Для суспільства з нещодавнім тоталітарним та авторитарним минулим, усталеною бюрократичною традицією домінуючим в системі реалізації державної політики є адміністративні механізми управління - сукупність прийомів і технологій у виконавчо-розпорядчій діяльності з реалізації поставлених завдань, забезпечення ефективності і якості управлінської діяльності у сфері охорони здоров'я. Адміністративний механізм управління передбачає, що вся діяльність органу публічної влади побудована на жорсткому підпорядкуванні об'єктів управління, на суворому виконанні вказівок, що здебільшого засновано на примусі. Адміністративні методи управління є наслідком великої ваги традиції, відповідно до яких може прийматися лише одне однозначне рішення, якщо досить вузьким є вибір можливих альтернатив або якщо не враховуються інтереси інституцій громадянського суспільства. Адміністративний механізм управління заснований на організаційно-правових методах, що визначають напрями діяльності органів публічної влади, структуру публічних інституцій, а також регламентують права та відповідальність суб'єктів управління тощо.

3. Ефективність публічного управління забезпечується оптимальною взаємодією політичного та адміністративного механізмів управління, що дозволяє як виробити узгоджений напрям державної політики на основі збалансування суб'єкт-суб'єктних інтересів, так і забезпечити ефективне досягнення вироблених цілей на основі організуючого суб'єкт-об'єктного впливу. Схема теоретичної інтерпретації взаємодії «політичний механізм управління» та «адміністративний механізм управління» включає в себе такі основні елементи (підмеханізми): організаційний, контролюючий, підпорядковуючий, мобілізаційний, регулюючий, координаційний, реординаційний, комунікаційний, інформаційний, оптимізуючий, партнерський.

4. Потреба ефективної взаємодії політичного та адміністративного механізмів управління виникає у соціогуманітарних сферах державного управління, перш за все у галузі охорони здоров'я. Сполучення політичних та адміністративних механізмів управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до системи охорони здоров'я. Повноваження, що відносяться до компетенції органів охорони здоров'я є основоположними у забезпеченні життя як окремих громадян, так і всього суспільства. Загалом для їх реалізації органи управління охороною здоров'я повинні знаходити консенсусні, задовольняючи всіх, рішення й серединний політичний курс, що реалізується через адміністративні дії та закріплюється у різного роду правових актах. В цих випадках органи управління системою охорони здоров'я діють як політико-адміністративні суб'єкти - визначають пріоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; «знімають» можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючі сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з зацікавленими сторонами тощо.

Страницы: 1, 2, 3