Законодательный процесс в Российской Федерации

Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Принятый парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето.

В России преодолеть президентское вето довольно трудно. Парламент может отклонить вето лишь при наличии квалифицированного большинства голосов (при повторном голосовании). Подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те, принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Однако Президент не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьей Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Как было отмечено ранее, от права вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона «без рассмотрения», что возможно в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд Российской Федерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение в своем Постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Как констатировал Конституционный Суд, не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения См.: Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России / Лазарев Л.В., Морщакова Т.Г., Страшун Б.А. и др., «Институт права и публичной политики», 2005г.. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. Президент РФ не может использовать свое право вето в отношении федеральных конституционных законов. Вместе с тем отсутствие такого права не означает, что в случае обнаружения в переданном на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант Конституции Российской Федерации. Однако юридической силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях.

Опубликование закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Различается неофициальное и официальное опубликование закона.

При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.

Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д. Юридический энциклопедический словарь. М.,1984 С. 213.

Опубликование является составляющей более широкого понятия -- обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование» Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под общ. Ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С.443. .

Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласно ч. 3 ст.15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу Правильным в этой связи представляется высказанное В.П. Малковым суждение о признании "предпочтительной" для российского закона практики наименования его не датой подписания Президентом РФ и не датой первого официального опубликования, а датой принятия Государственной Думой в окончательной редакции. См.: Малков В.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов // Государство и право. 1995. № 5. С. 28..

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства См.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционности права. М., 2003. С. 173 - 174..

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность См. об этом в § 5 гл. 4, подготовленном Тиле А.А., в кн.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 224.. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей См.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. №1. С. 10.

.

На мой взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации -- соблюдение, исполнение, использование.

На практике может иметь место такая ситуация, когда закон опубликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила вступления в силу:

l) с момента опубликования;

2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или в нормативном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;

3) в срок, предусмотренный законодательством страны для вступления законов в силу.

Кроме того, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разделов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.

Так, согласно Федеральному закону РФ от 30 ноября 1994 года «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» СЗ РФ. 1994. №32. Ст.3302. часть первая Кодекса вступила в силу с 1 марта 1995 года. Исключение составили положения, для которых указанным Федеральным законом были установлены иные сроки для введения в действие (в частности, Глава 4 вступила в силу с момента официального опубликования Кодекса). Как правило, подобный «временной разрыв» обусловлен содержанием норм закона, целесообразностью согласования практики их применения с иными нормативными актами или общими принципами права. Например, принципы справедливости и эффективности налогообложения, а также необходимость согласования бюджетного и налогового законодательства обусловили особый порядок введения в действие нормативных актов, устанавливающих новые налог». Согласно п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824., СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3487; СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 134. акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (за исключением ряда случаев).

В юридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того, каково соотношение процедуры вступления в силу нормативного акта и его опубликования. Некоторые исследователи включают ее в стадию опубликования: «опубликование закона (и вступление его в силу)» Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные осно-вы, теория, практика). М., 1980. С. 54.. По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиями законодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельность по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Следовательно, вступление закона в силу - это только юридически значимые последствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъекта законодательного процесса Правотворчество в СССР. Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 153..

В странах, где действует принцип разделения властей, а взаимоотношения государства и личности регулируются конституциями как отношения равноправных субъектов, опубликование закона напрямую связано с завершением законодательного процесса. Содержание опубликования составляет обязанность уполномоченного органа (участника законодательного процесса) довести до всеобщего сведения принятый закон.

В законе выражена государственная общеобязательная воля. Его создание и окончательное оформление этой воли предполагает включение закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных лиц.

Значимость и самостоятельность данной стадии обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным сообществом прав человека.

Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения законов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер Пиголкин А.С. Официальное оглашение нормативных актов - самостоятельная ста-дия правотворческого процесса // Правоведение. 1976. № 6. С. 18..

Таким образом, официальное опубликование - завершающая стадия законодательного процесса, для которой характерны следующие признаки:

1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;

2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению представительного органа;

3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста закона путем его первичного обнародования (оглашения), и функцию удостоверения, поскольку результатом является официальное издание, то есть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.

ГЛАВА II: «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5