Законодательный процесс и его стадии

1) одновременное направление в несколько комитетов;

2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;

3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.

При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.

Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.

На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право Мамаев В.А. Регламент Конгресса США. М., 1962. С. 44.. Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.

Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.

3а этой стадией следует «исполнительная сессия» -- главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название билля, разработать альтернативный проект. Фактически он может составить новый билль, поскольку действует независимо Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998, С. 230..

В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.

Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).

Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.

После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.

Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок -- стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.

Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:

1) оптимизации законодательного процесса;

2) улучшению качества законотворчества.

Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;

2) указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта в палате.

На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом. Часто регламенты требуют представления поправок в письменном виде и заранее, чтобы комиссия (комитет), работающая над проектом, а также все депутаты могли получить их своевременно и выработать к ним свое отношение. Поэтому во Франции, например, установлены сроки внесения поправок: 8 дней до обсуждения в палате Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 541.. При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 542..

Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту. В Израиле, Великобритании обсуждение фактически бывает только фракционным. Свободное обсуждение, когда депутат может высказать свою точку зрения, проводится очень редко, и каждый раз по специальному разрешению парламента.

Голосование в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиняется фракционной дисциплине, в других -- жестко связано партийной дисциплиной (в Великобритании оно свободно только по вопросам морали; в 1972 г. было проведено свободное голосование по вопросу о вступлении в «Общий рынок»). Для проведения свободного голосования необходимо специальное решение парламента.

Используются разные способы голосования:

1) открытое - поднятием рук или «голосование ногами», когда сторонники законопроекта в парламенте выходят в одну дверь, а его противники - в другую, и счетчики в дверях подсчитывают число тех и других (Великобритания, Индия, США);

2) тайное -- бюллетенями и при помощи электронного голосования (Палата представителей США, Финляндия, Швеция);

3) поименно открытое голосование Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть Под оед Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 527..

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

2.3. Принятие законов

Содержание данной стадии различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.

В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.

Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 443.. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).

В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.

При равноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляется двумя основными методами.

1. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересы-лается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.

2. Метод согласительных комитетов подразумевает совершение примиренческих механизмов не палатами, а по их поручению специальными органами.

Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом случае депутаты - авторы документа могут в соответствии с регламентом палаты обратиться к членам согласительного комитета с рекомендацией сохранить прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного комитета, но все-таки обладает некоторой силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана рекомендациями одной из сторон.

Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных по-ложений, к членам согласительного комитета -- депутатам о поддержке позиции палаты Илона Б. Никелс. Указ. соч. С. 434..

О принятом решении комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложения, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комите-ту для повторного рассмотрения Мишин А.А. Конституционен (государственное) право зарубежных стран. М., 19 С. 235.. Как правило, доклад согласительного комитета принимается. В противном случае либо возобновляются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том числе и материального характера). Тем не менее, окончательный вариант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом Илона Б. Никеле. Указ. соч. С. 42..

Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.

Существует два основных способа преодоления возражения верхних палат.

1. Возражение преодолевается самой нижней палатой путем повторного голосования.

2. Возражения верхней палаты преодолеваются совместным заседанием палат по спорному вопросу

Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.

После прохождения представительного органа законопроект ста-новится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.

В странах, воспринявших британскую модель парламента, указанные процедуры с формальной точки зрения проводятся внутри парламента, так как глава государства входит в его состав наряду с палатами.

B других странах они проводятся вне парламента, хотя иногда представительный орган власти в них участвует Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 547..

Промульгация является предметом рассмотрения специального параграфа, поскольку является самостоятельной стадией законодательного процесса.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только при непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается в корзину Там же..

Постепенно глава государства утрачивал свои полномочия в области законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался в институт отлагательного вето О процедуре наложения вето см. подробнее: § 4 настоящей главы..

Процедура санкционирования (подписания) -- одна из форм участия глав государств в законодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.

2.4. Президентское вето. Суть права вето

Право вето является важной формой участия президента в законо-дательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.

Право вето -- это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.

Конституционное право, выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Аб-солютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государ-ства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлага-тельное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой госу-дарства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосредственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и парламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о промульгации Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. С. 548..

Как правило, вето распространяется на законопроект в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен.

В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.

Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мотивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом закона; основной способ преодоления президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже -- в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обя-занность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.

Принятый парламентом закон направляется для подписи главе го-сударства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

Страницы: 1, 2, 3, 4