Земельные участки в республике Беларусь

2 Земельная реформа в Белоруссии

В процессе формирования правовой базы проведения аграрной реформы с начала 1990-х годов в Республике Беларусь можно выделить несколько этапов.

1-й этап создания правовой базы для обеспечения аграрной реформы - это начало 1990-х годов.

В 1990 г. была разработана первая Программа перехода агропромышленного комплекса Белорусской ССР к регулируемой рыночной экономике. В республике предлагалось создать равные условия хозяйствования как для государственных, так и для кооперативных и личных подсобных хозяйств граждан; признать право собственности за сельскохозяйственными предприятиями на производимую продукцию и доходы, право выбора форм ее реализации, право частной собственности на землю; создать условия для становления и развития крестьянских (фермерских) хозяйств и др. Во многом положения вышеназванных программ нашли свое отражение в принятых в дальнейшем нормативно-правовых актах, которые в определенной мере раскрепостили крестьянство.

Земельный кодекс Беларуси 1990 г. впервые за годы Советской власти разрешил создавать частные индивидуальные хозяйства вне коллективных сельскохозяйственных предприятий - колхозов и совхозов. Такие хозяйства стали, как правило, называться крестьянскими (фермерскими) хозяйствами в отличие от приусадебных участков работников коллективных хозяйств. Кодекс предоставил право выхода работника колхоза или совхоза с паем земли с целью создания крестьянского хозяйства. Лица, не являющиеся работниками колхоза или совхоза, могли обратиться с просьбой о выделении им участка земли для создания фермерского хозяйства к местным органам власти. Вместе с тем, площадь фермерского хозяйства ограничивалась 50 га земли и передавалась фермерам в пожизненное наследуемое владение, т.е. применялась стандартная советская форма землепользования, которая допускала индивидуальное землепользование без права передачи. Так, землю в крестьянских (фермерских) хозяйствах нельзя было делить на меньшие участки, продавать, обменивать или сдавать в субаренду. В известном смысле, крестьянские (фермерские) хозяйства вообще не являлись частными, поскольку земля оставалась в исключительной собственности государства и передавалась фермерам на правах пользования.

Наиболее важное решение, которое привело к широкомасштабному распределению земли индивидуальным владельцам, - декабрьская 1990 г. Резолюция Верховного Совета Беларуси о земельной реформе, удвоившая максимально допустимую площадь приусадебного участка до 1 гектара. В соответствии с этой резолюцией был сформирован государственный резерв для распределения земли лицам, желающим увеличить площадь своих приусадебных участков и создать фермерское хозяйство (разрешенное Земельным кодексом). В результате доля сельскохозяйственных земель в пользовании подсобных крестьянских хозяйств увеличилась с 5% в 1990 г. до 12% в 1997 г.

В то же время Земельным кодексом 1990 г. в республике была запрещена частная собственность на все сельскохозяйственные угодья. В частной собственности могли находиться лишь земли на приусадебных участках, тогда как все земли, предназначенные для товарного производства, оставались в государственной собственности, как это было в эпоху советского строя. Правда, была разрешена реорганизация колхозов и совхозов в рыночные структуры хозяйствования - акционерные общества, товарищества, кооперативы и т.д. Реорганизующиеся хозяйства получили право распределять свои неземельные активы среди акционеров - членов новых аграрных формирований, но распределять землю им было запрещено.

Постановлением Верховного Совета БССР от 18 февраля 1991 г. "О проведении земельной реформы в республике" была признана необходимость преобразования неэффективно работающих колхозов, совхозов в ассоциации крестьянских хозяйств, кооперативы, а также предоставления их земель арендаторам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, промышленным и другим предприятиям. Одновременно закреплялся принцип недопустимости принудительного расформирования колхозов, совхозов и других сельхозпредприятий.

В 1993 г. закон "О праве собственности на землю" разрешил частную собственность на землю приусадебных участков и дачных кооперативов, но не давал такого права другим землепользователям - владельцам фермерских хозяйств и сельскохозяйственным предприятиям (колхозам и совхозам). Все сельскохозяйственные земли вне приусадебных участков, т.е. земли коммерческого назначения, оставались в государственной собственности. В соответствии с Кодексом о земле гражданам Республики была предоставлена возможность дополнительно арендовать землю для ведения сельского хозяйства.

Таким образом, была ликвидирована государственная монополия на землю и разрушена монополия колхозно-совхозной системы ведения сельскохозяйственного производства, появилась возможность развития аграрного предпринимательства, создания крестьянских (фермерских) хозяйств, коллективных предприятий и других организационно-правовых форм. Гражданам для ведения фермерского хозяйства, а также для удовлетворения личных потребностей было предусмотрено предоставление земельных участков не на праве постоянного пользования, а на праве пожизненного наследуемого владения. Однако это не означало права собственности на землю. Доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к земле по-прежнему регулировался административно-правовыми, а не гражданско-правовыми (рыночными) средствами. К тому же гражданам для ведения фермерских хозяйств зачастую предоставлялись земли худшего качества. В связи с этим фермерский сектор аграрной экономики занимал всего 1 - 1,5% в общем объеме производства сельскохозяйственной продукции в стране.

2-й этап создания правовой базы аграрной реформы связан с принятием в 1996 г. новой редакции Конституции Республики <Беларусь>, закрепившей две формы собственности в республике: государственную и частную; право государственной собственности на земли сельскохозяйственного назначения; положения о равных возможностях свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом; о гарантировании со стороны государства равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности .

Вслед за разработкой в 1994 г. Концепции аграрной реформы в Республике <Беларусь>, которая была рассмотрена и одобрена на совместном заседании Коллегии Минсельхозпрода и Президиума Академии аграрных наук Республики <Беларусь>, в 1996 г. Коллегией Кабинета Министров Республики <Беларусь> была одобрена вторая Государственная программа реформирования агропромышленного комплекса страны, которая основной целью ставила постепенный переход в сфере агропромышленного производства от командно-административной к рыночной системе хозяйствования, предполагающей свободное функционирование хозяйствующих субъектов в рамках правового коридора, при государственном регулировании отдельных сторон их деятельности.

На 1 января 2001 г. только 207 колхозов и совхозов Республики Беларусь были преобразованы в коллективно-долевые сельхозпредприятия, акционерные общества, агрофирмы, 105 низкорентабельных хозяйств присоединены к предприятиям производственной сферы. Акционированы 80 процентов предприятий переработки. Однако эти шаги кардинально не изменили ситуацию в агропромышленном комплексе Беларуси, вошедшем в 2001 год с триллионным долгом и отсутствием средств для воспроизводства сельхозпродукции и поддержания социальной инфраструктуры белорусского села. В целом данный этап характеризуется замедлением процессов реформирования в аграрном секторе Республики <Беларусь>. Основными производителями сельскохозяйственной продукции оставались колхозы и совхозы, не был решен вопрос о праве собственности на землю для сельскохозяйственных предприятий, в связи с кризисной ситуацией в агропромышленном комплексе усиливалось административное воздействие на участников аграрных правоотношений.

Началом 3-го этапа создания правовой базы для обеспечения аграрной реформы стало принятие нового Гражданского кодекса Республики <Беларусь> в декабре 1998 г., в котором был установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм коммерческих организаций. В связи с этим в республике возникла необходимость приведения учредительных документов сельхозпредприятий в соответствие с требованиями нового законодательства. На повестку дня снова встал вопрос о реформировании сельскохозяйственных предприятий, так как в Гражданском кодексе не предусматривались такие организационно-правовые формы, как колхоз, совхоз, межхозяйственное предприятие, агропромышленное объединение. Кроме этого требовалось разрешить проблему неплатежеспособных сельскохозяйственных предприятий. Поэтому процесс реформирования аграрных отношений существенно активизировался.

С 1 января 1999 г. вступил в действие и новый Кодекс Республики Беларусь о земле. Однако это не привело к принципиальным изменениям в правах на землю для сельскохозяйственных организаций (для них предусмотрено лишь право постоянного пользования и аренды), но существенно расширились права граждан в области земельных правоотношений, более детально были регламентированы вопросы права частной собственности на землю.

Кодекс о земле 1999 г. закрепил только две формы собственности на землю - государственную и частную. Однако все сельскохозяйственные земли в Республике Беларусь по-прежнему находились и находятся исключительно в собственности государства и передаются в пользование сельскохозяйственным производителям на правах пользования. Но это общее правило имеет в новом Кодексе два исключения:

- в частной собственности может находиться до 1 га сельскохозяйственной земли на приусадебном участке;

- в частной собственности может находиться и до 0,25 га сельскохозяйственной земли, выделенной под строительство частного дома и вокруг него.

Землю, находящуюся в частной собственности, можно уже продавать, покупать, отдавать под залог, сдавать в аренду и завещать наследникам.

Кроме частной собственности Кодекс о земле 1999 г. признал и три типа прав пользования землей: право временного пользования, пожизненного наследования (для физических лиц) и постоянного пользования (для предприятий). Земля, переданная в пользование, не может быть переуступленной и являться предметом каких-либо сделок. Землю, переданную в пожизненное наследование, фактически разрешено завещать наследникам лишь в случае отсутствия на ней зданий или прочих сооружений. Это довольно необычное ограничение означает, что владельцы фермерских хозяйств могут передавать наследникам лишь поля, а не землю, находящуюся под хозяйственными постройками, возведенными при их жизни. Разрешено было также передавать землю и в аренду, но лишь ее владельцам, т.е. местным органам власти - владельцам государственной земли и частными лицами - владельцам приусадебных участков.

Земельный кодекс 1999 г. вновь закрепляет право выхода физического лица из коллективного хозяйства с паем земли для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. Такое же право выхода с земельным паем было предоставлено и группе физических лиц, решивших выйти из колхоза или совхоза и создать новое коллективное или кооперативное хозяйство вне действующего сельскохозяйственного предприятия.

Кодекс о земле (1999 г.) снял некоторые прежние ограничения и на индивидуальное землепользование:

- владельцы приусадебных участков получили право арендовать до двух гектаров земли для целей подсобного производства; в результате этого приусадебный участок крестьянина может расшириться до 3 га;

- владельцы крестьянских (фермерских) хозяйств получили право иметь до 100 га сельскохозяйственных земель, переданных в пожизненное наследуемое владение, которые не являются частной собственностью (это выше предела 50 га, установленного Земельным кодексом 1990 г.);

- крестьянские (фермерские) хозяйства получили право арендовать любое количество земли для ведения сельскохозяйственного производства.

Земельный кодекс 1999 г. предусмотрел и создание новых институтов для надлежащего функционирования рынка земли (в т.ч. создание Земельного кадастра). Новый Гражданский кодекс также положительно повлиял на развитие рынка земли, сняв некоторые ограничения на аренду и залог земли (так, арендаторам земли разрешили сдавать землю, которую они использовали, в субаренду).

Вместе с тем, новые законы содержат и некоторые новые ограничения прав пользования землей сельхозпроизводителями. Так, Земельный кодекс 1999 г. содержит перечень различных причин, по которым владелец земли, которым в Республике <Беларусь> практически во всех случаях является местная власть, может прекратить права сельскохозяйственного производителя (сельскохозяйственного предприятия или крестьянского хозяйства) на пользование землей в случае ее неэффективного использования (например, владелец хозяйства может утратить право пользоваться землей, если урожайность в конкретном году ниже так называемой "нормальной" для данного региона республики). Это положение практически разрешило в республике бесконтрольное административное вмешательство в права новых владельцев земли и вело к неопределенности в землепользовании. Более того, местные органы власти также получили право диктовать свои условия пользователям земли относительно структуры посевных площадей. Такие действия властей привели к снижению эффективности использования земли, выделенной для становления и развития крестьянских (фермерских) хозяйств. (Если на 1 января 1997 г. в республике функционировало 2980 фермерских хозяйств, то в 1998 г. - 2677, в 1999 г. - 2641, в 2000 г. - 2651, в 2001 г. - 2525.) Такое развитие подтвердило слабость этого сектора и невосприятие абсолютным большинством сельчан необходимости ликвидации (деления) крупных сельскохозяйственных предприятий.

Несмотря на снятие на рубеже XX столетия некоторых ограничений на пользование землей и права собственности, по-прежнему не только не разрешена частная собственность на землю сельскохозяйственного назначения, но и жестко ограничена передача земли на уровне сельхозпроизводителей. Нерешенные вопросы собственности на землю и ее передачи оставались и остаются главным препятствием на пути реформирования аграрного сектора экономики Республики Беларусь.

В соответствии с Гражданским кодексом Республики Беларусь коммерческие организации могут осуществлять свою деятельность только в форме хозяйственных обществ и товариществ, производственных кооперативов, унитарных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств. В связи с этим было установлено, что колхоз является сельскохозяйственным производственным кооперативом, совхоз - государственным унитарным предприятием. Приняты две новые программы реформирования агропромышленного комплекса: Республиканская программа повышения эффективности агропромышленного комплекса на 2000 - 2005 гг. и Программа совершенствования агропромышленного комплекса Республики <Беларусь> на 2001 - 2005 гг. В качестве основных целей современной аграрной политики государства были определены: обеспечение роста объемов производства и реализации агропромышленной продукции для стабилизации и сбалансированного функционирования внутреннего сырьевого и продовольственного рынка; увеличение поставок агропродовольственной продукции на экспорт; привлечение иностранных инвестиций; повышение качества сельскохозяйственной продукции; углубление специализации, рационализация размещения производства, концентрация ресурсов на наиболее эффективных направлениях хозяйствования; внедрение интенсивных, ресурсоэкономных и природосберегающих технологий; развитие кооперации и интеграции в системе АПК (как горизонтальной, так и вертикальной).

В отличие от предшествующих программ Программа совершенствования агропромышленного комплекса Республики Беларусь на 2001 - 2005 гг. оказалась более востребованной. В целях её выполнения было принято Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 ноября 2001 г. N 1653 "О дополнительных мерах по реализации Программы совершенствования агропромышленного комплекса Республики Беларусь на 2001 - 2005 гг.", определившее дополнительные меры по ее реализации. Этим постановлением предусматривалось:

* разработать соответствующие областные и районные программы совершенствования агропромышленного комплекса;

* определить и утвердить перечень сельскохозяйственных организаций для их реформирования с учетом моделей, указанных в Программе;

* создать республиканскую и областные комиссии по аттестации юридических и физических лиц, претендующих на получение в собственность либо аренду сельскохозяйственных и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию организаций, подлежащих реструктуризации;

* разработать проекты законов Республики <Беларусь> "О сельскохозяйственной кооперации", "О государственном регулировании агропромышленного производства", "О личных подсобных хозяйствах граждан", а также осуществить целый ряд других мероприятий.

Подлежит реорганизации как государственный, так и частный сектор экономики, а также преследуется цель поэтапного перехода всех сельскохозяйственных организаций на полный экономический расчет, самоокупаемость и самофинансирование. В Программе совершенствования агропромышленного комплекса Республики Беларусь на 2001 - 2005 гг. предлагалось использовать дифференцированный подход при определении перспективных организационных форм и методов хозяйствования с выделением следующих трех групп организаций:

1. Сельскохозяйственные организации, обеспечивающие высокоэффективное производство, вправе сохранять свой статус или реорганизоваться в иные виды юридических лиц на основании правовых и экономических механизмов, позволяющих им нормально функционировать.

2. Сельскохозяйственные организации, ориентированные на выполнение своей производственной программы, но не обеспечивающие рентабельное производство, следует реформировать посредством совершенствования внутрихозяйственных отношений при сохранении размеров и производственной направленности.

3. Сельскохозяйственные организации с критическим экономическим положением подлежат реструктуризации с применением для каждого случая определенной модели.

В Программе определены десять возможных моделей реструктуризации последней группы сельскохозяйственных организаций:

Первая модель. Предполагает принятие неотложных мер по возврату дебиторской и реструктуризации кредиторской задолженности перед банком и другими кредиторами, а также разработку каждой сельскохозяйственной организацией программы структурных преобразований: по реорганизации производства и управления, организации труда, переспециализации, технико-технологической переоснащенности и т. д.

Вторая модель. Создание в границах реформируемой сельскохозяйственной организации нескольких небольших внутрихозяйственных подразделений, которые через подрядные отношения, экономический расчет, усиление мотивации труда выходят на рентабельное производство. В данном случае, как мы полагаем, следует использовать нормы закона "Об аренде" о внутрихозяйственном арендном подряде с учетом норм Гражданского кодекса.

Третья модель. Реструктуризация сельскохозяйственной организации путем создания в установленном законодательством порядке обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, других видов юридических лиц. Таким образом, речь идет о реорганизации сельскохозяйственной организации посредством преобразования в иную организационно-правовую форму.

Страницы: 1, 2, 3