Эффективность управления факторами производства в корпорациях оборонной промышленности России

Таким образом, применяемые рыночными структурами и государственным аппаратом при осуществлении экономической и промышленной политики методы управления являются квинтэссенцией научных исследований и накопленного рыночного опыта.

Развитие программно-целевого управления в США

В послевоенное время в США сформировались такие важные элементы экономической системы, как макроэкономическое прогнозирование, федеральное программирование развития отдельных отраслей и производственных комплексов, экономических, научно-технических, социально-политических и внешнеполитических процессов, государственных доходов и расходов.

С конца 50-х – начала 60-х гг. отмечается усиление программно-целевой ориентации деятельности государства: осуществляется перестройка органов государственного регулирования экономики, ломка ведомственных барьеров и форм управления. Создаются учреждения, ориентированные на решение не только отраслевых, но и общенациональных комплексных проблем.

В настоящее время интенсивно разрабатываются и совершенствуются общие концепции и методика программно-целевого планирования и управления.. Они обладают рядом характерных особенностей, среди которых выделяются следующие:

¨ целевая ориентация программ как комплексов мероприятий на обеспечение конечных результатов, то есть желаемых изменений в объектах воздействия программ (а не просто на выполнение объемов работ, выпуск продукции, освоение инвестиций, выполнение административных функций и т.п.);

¨ системный характер программ, в силу чего каждая из них должна охватывать все работы, ресурсы, организационные звенья, все виды политического, административно-правового, планово-аналитического, бюджетно-финансового, мотивационного, материально-технического, организационного, информационного обеспечения, необходимые для достижения поставленной конечной цели;

¨ ориентация программно-целевого подхода на структуру процесса принятия решения (определение целей, идентификацию и анализ проблем, выработку и анализ альтернатив, принятие решений, организацию их выполнения и т.п.), а не на структуру бюджетно-финансовой документации или же на структуру подразделений правительственных ведомств.

Официально принятой классификации федеральных программ в настоящее время не существует. Тем не менее проведенный анализ позволяет сгруппировать их следующим образом.

1. Многоотраслевые национальные программы. К такого рода программам решения общенациональных и глобальных проблем относятся прежде всего энергетическая, экологическая, космическая, программа развития городов и другие крупномасштабные многоотраслевые программы. Они часто складываются из десятков частных законодательно утвержденных программ.

2. Программы внутренней федеральной помощи. К программам этого типа относят комплексы мероприятий федерального правительства, посредством которых "обеспечиваются передача собственности, предоставление финансовых средств или оказание услуг различным организациям (включая штаты, графства, города, общины и др.), а также частным лицам".

3. Целевые программы регионального развития. Государственные программы в этой сфере осуществляются на основе федеральных субсидий, кредитов штатам, местным органам власти, частным фирмам для содействия созданию производственной и социальной инфраструктуры. Они выполняются в основном в рамках субнациональных программ развития, направленных на стимулирование развития природных, экономических и людских ресурсов. Некоторые из региональных программ являются многоотраслевыми и носят комплексный характер.

4. Федеральные контракты и проекты. Размещение федеральных заказов и управление ими осуществляются на основе федеральной контрактной системы (ФКС). Эта система стимулирует высокоорганизованные формы и методы управления целевыми мероприятиями, реализуемыми огромным числом организаций, вступающих в сложные взаимодействия.

5. Программы отраслевого и функционального назначения. Программы, осуществляемые промышленными фирмами, университетами и другими организациями, не относящимися к сфере государственной власти, нередко принимают форму целевых программ. При этом государство воздействует на них лишь через отдельные административные и экономические рычаги (стандарты на производимую продукцию и услуги, налоговые льготы и кредиты, ограничивающие или разрешающие законодательные решения, субсидии целевого назначения, помощь в разработке и планировании программ и т.п.). К такого рода мероприятиям могут относиться содействие ускоренному развитию отдельных производств, контроль за строительством особо важных объектов, проведение важных исследований и разработок и т.п.

Организационные механизмы программно-целевого управления

Новый подход в США к регулированию предусматривает ряд мероприятий. Наиболее важные из них – создание центров государственного программного планирования и управления на уровне федерального правительства, использование методов и инструментов науки управления для разработки управленческих действий и альтернатив государственной внутренней политики, улучшение сбора и анализа деловой и правительственной информации, повышение восприимчивости управляющей системы к изменениям социально-экономической среды.

Отличительной чертой нового подхода к управлению программами является также усиление внимания к долгосрочному прогнозированию тенденций развития, определению и координации национальных целей, анализу и планированию программ, к их всесторонней оценке. Основой формирования программной организации управления в первую очередь служит уровень, на котором возникает комплексная проблема. Отсюда выявляются три направления решения собственно организационных вопросов:

¨ реорганизация высшего государственного руководства, создание новых органов или изменение функций существующих;

¨ разработка соответствующих механизмов федерально-штатного взаимодействия и управления программами на региональном уровне;

¨ создание механизма внутренней координации в целевых органах управления, разработка структур управления для входящих в программу проектов.

К настоящему времени сформировалась определенная система органов программного управления. В ней выделяются законодательные и консультативные органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам, определяющие приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы собственно программного планирования и управления на том или ином уровне, органы анализа и оценки. С точки зрения реализации многоотраслевых общенациональных программ наибольший интерес представляют проблемы формирования органов высшего уровня. Главной их задачей является решение проблемы координации звеньев исполнительной власти – различных министерств и регулирующих ведомств.

Характер взаимодействия всех этих учреждений изменяется во времени. Появление новых целей приводит к образованию новых и ликвидации старых органов управления.

Анализ и оценка программ

Огромные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на программы, объективно требуют повышения степени научной обоснованности решений по управлению правительственными программами.

В современных подходах к разработке и применению аналитических методов формирования и осуществления программ наблюдаются новые тенденции. Среди них можно выделить следующие:

¨ расширение круга факторов, учитываемых при анализе программ с целью более полного определения их влияния на различные звенья социально-экономической системы, включая усиление долгосрочных аспектов анализа;

¨ сочетание методов качественного анализа с математическим моделированием при обосновании решений конкретных проблем в различных отраслях и сферах деятельности;

¨ расширение методического арсенала исследования программ за счет использования имеющих более общий характер методов "анализа политики", применяемых наряду с традиционными методами программного (системного) анализа;

¨ рост внимания не только к анализу программ на стадии их формирования, но и к оценке исполнения;

¨ повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;

¨ создание аналитического потенциала в законодательном звене государственной власти США.

Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа воздействий", суть которого – изучение как количественных, так и качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями", состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех аспектов их реализации.

Важно отметить появление и другого направления в развитии аналитических методов, получившего название "анализ политики". При проведении "анализа политики" должны рассматриваться не только объективные экономические и другие характеристики проблемы, но также законодательные предложения, потенциальные конфликты с другими целями и программами, политические последствия исследуемого решения и его воздействия на общество, экономику и окружающую среду, организационные аспекты, трудности сбора информации, проблемы внедрения и т. п.

Иными словами, в "анализе политики" большее значение придается не построению четкой методической схемы или формальной модели, что свойственно "системному анализу", а вовлечению в исследование максимально широкого круга обстоятельств и факторов с тем, чтобы в конечном счете представить руководителю, принимающему решения, перечень возможных альтернатив с детальным описанием достоинств и недостатков каждой из них.

В последние годы в практике правительственных ведомств США все шире используется программная оценка. С управленческой точки зрения программная оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от фактической результативности и эффективности программ к выделению ассигнований на ее продолжение.

В экономической оценке программ наибольшее распространение получили методы "затраты – выгоды" ("затраты – эффективность"), опросный, экспертных оценок.

Первый из них – аналитический метод оценки экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель – помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий. Следует отметить, что предпочтительным для государства или корпорации этот курс действий будет с точки зрения максимума прибыли.

Главные черты метода "затраты – выгоды" – тщательное изучение и сравнение альтернативных путей достижения цели за определенный период времени; отыскание других, лучших альтернатив.

По мнению американского экономиста Д. Новика, метод "затраты – эффективность" не может целиком определять процесс принятия решений, так как ограничивает анализ лишь экономической оценкой, не учитывая социальных, психологических, политических и других факторов. Однако для управления ходом реализации программ, для оценки целесообразности ее продолжения этот метод чрезвычайно полезен.

Организационные структуры управления программами

При выполнении комплексных научно-технических программ используются три известных типа организационного механизма: централизованное (линейно-программное) управление; координационное управление; матричные структуры.

Линейно-программное управление представляет собой наиболее эффективный способ воздействия на все компоненты управляемой системы и основано на их полном подчинении управляющему органу. Ввиду относительно низкой экономичности этого типа управления его использование оправдано лишь в случаях особой важности и сложности выполняемых работ, их исключительной ресурсоемкости и решающего значения фактора времени. Возможности такого управления использовались в проектах создания атомной бомбы, подводных лодок-ракетоносцев, ракетоносителей и др.

Наиболее успешное применение для целевого управления комплексными научно-техническими программами могут найти матричные структуры управления. Их использование не связано со значительной перестройкой сложившихся отношений управления в действующих линейно-функциональных структурах, они обеспечивают эффективное управление исполнителями в процессе осуществления программы, характеризуются высокой экономичностью и гибкостью.

В последнее десятилетие широкое распространение в федеральных ведомствах получил метод "контракта на систему", заимствованный из военной сферы. В настоящее время он охватывает долгосрочные программы НИОКР в промышленности, а также контракты на "системы" – программы в области перестройки системы образования, борьбы с преступностью, охраны окружающей среды, управления энергетикой в национальном масштабе, жилищного и гражданского строительства, контроля за движением автотранспорта, а также поиска путей решения других сложных социально-экономических проблем. Их финансирование с 70-х гг. производится из средств федерального бюджета по программно-целевому принципу как приобретение системы.

В соответствии с этим методом корпорация – главный подрядчик – принимает на себя от федерального ведомства-заказчика хозяйственные функции, ранее традиционно принадлежавшие государству (размещение заказа на систему, управление ее разработкой и производством), а также право передачи по собственному усмотрению части заказа другим исполнителям. Ей же в этом случае предоставлено государством и право хозяйственных и управленческих решений о производстве подсистемы на собственных или дочерних предприятиях в данной или смежной отрасли промышленности или о закупках на основе субподрядов. В этой связи за федеральным ведомством-заказчиком сохраняется лишь формальная обязанность общего хозяйственного контроля за системой субподрядов корпорации – генерального подрядчика.

Начиная с 60-х гг. федеральные ведомства стали применять метод под названием "подрядчик – управляющий системой" (system management contractor's concept). Его использование также обусловлено ростом числа крупных специализированных фирм, осуществляющих долгосрочные программы, связанные со сложными техническими решениями, где особенно остро стоит вопрос о совместимости узлов и компонентов, а главное – о надежности систем.

В обшей форме метод "подрядчик – управляющий системой" основан на применении системного подхода при заключении крупномасштабного контракта в промышленности на осуществление долгосрочной научно-технической программы с высокой степенью неопределенности. Системный подход и концепция "управления системой" используются федеральным ведомством-заказчиком для управления исследованиями и разработками в промышленности. Инструментом управления служит непосредственно хозяйственно-договорный механизм, то есть контракт, его объектом – программа, разбитая на компоненты, а субъектом управления – непосредственно генеральный подрядчик, "управляющий программой".

"Подрядчик – управляющий системой" несет ответственность не только за обеспечение необходимого уровня технических показателей конечного продукта по договору, но и за контроль над общими издержками производства и завершением всей программы в срок.

Таким образом, рассматриваемый механизм программного управления и финансирования обеспечивает следующее:

¨ ставит выделение финансовых средств в более тесную зависимость от результатов и качества работ, повышает результативность работ и эффективность использования материально-технических ресурсов;

¨ позволяет привлечь к выполнению исследований и разработок наиболее квалифицированных специалистов, стимулирует их творческую активность, обеспечивает высокую мобильность научных кадров;

¨ требует объективной экспертной проверки проектной документации, что сопровождается развитием системы консультативно-экспертных учреждений;

¨ стимулирует создание центров материально-технического обеспечения проектных исследований и разработок, функционирующих по типу услуг, которые предоставляются исполнителям работ по контрактам с финансирующими инстанциями.

Развитие системы программного управления и финансирования находит выражение и в том, что субсидии на исследования дополняются системой субсидий на приобретение (или повышение) научной квалификации учеными, инженерами и студентами, а также субсидиями на приобретение средств материально-технического обеспечения проектных исследований. Эти финансовые механизмы позволяют теснее увязать научные исследования с системой высшего образования, устранить разобщенность, характерную для вузовских исследований, ориентировать научный поиск ученых на непосредственные запросы промышленного производства.

Таким образом, система программного управления и финансирования приобретает интегрирующую и преобразующую роль во всем организационно-хозяйственном механизме разработки и реализации комплексных целевых программ.

Государственное программирование в Японии

Проведенный анализ показывает, что Япония может быть отнесена к числу стран, обладающих наиболее развитой системой государственного программирования в капиталистическом мире. Программирование пустило здесь глубокие корни, стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования.

Экономическое программирование в Японии является индикативным. В принципе это означает, что частным производителям не директируется производство определенного количества какого-либо товара, а планирующие органы остаются в стороне от производственной деятельности, которую план имеет целью координировать.

Цель индикативного программирования заключается в формулировании представления о будущей экономической структуре и ведущих направлениях развития, чтобы решить следующие задачи:

1) ориентировать частный сектор;

2) обеспечить основу для правительственного контроля за экономикой;

3) зафиксировать сферы, где наличие острых проблем требует более активного государственного вмешательства;

4) установить масштабы и характер этого участия.

Таким образом, государственное программирование в Японии представляет сочетание экономических прогнозов с мерами прямого и косвенного регулирования экономики. Его основная задача заключается в обеспечении макроравновесий, постоянно нарушаемых несовершенной рыночной экономикой.

Система государственного программирования в Японии может быть подразделена на три отчетливо выраженных "горизонта". Во-первых, так называемые "качественные планы", то есть долгосрочные программы-прогнозы, предназначенные для выяснения общей картины будущего Японии и делающие акцент на таких проблемах, как развитие хронически отсталых районов и обеспечение территориально сбалансированного роста экономики страны. Эти программы разрабатываются, как правило, на 15-20 лет и почти не предусматривают средств реализации выдвигаемых целей. Во-вторых, регулярно принимаемые правительством среднесрочные государственные планы, призванные конкретизировать, детализировать и по возможности представить в количественном выражении комплекс правительственных мероприятий в экономической и социальной сферах на более короткий срок, обычно на пять лет. И в-третьих, ежегодное бюджетное планирование, которое может рассматриваться как краткосрочное программирование на один год.