Жилищно-коммунальное хозяйство, как отрасль городского хозяйствования
- невозможностью
компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их
производства в другой;
- необходимостью четкой
взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
- тесной зависимостью
организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных
инженерных решений от местных условий.
Таким образом, упомянутые
виды услуг могут быть отнесены к естественным локальным монополиям на
конкретной территории.
Возможные мероприятия по
разукрупнению существующих предприятий ресурсоснабжения путем выделения
самостоятельных юридических лиц для производства и доведения услуг до
потребителей различными предприятиями по технологической цепочке (сетевое
хозяйство, транспортное обслуживание и т.д.) могут привести к дезорганизации
работы соответствующих подотраслей и ухудшению обслуживания потребителя, так,
например:
в
водопроводно-канализационном хозяйстве процесс производства и передачи
материального носителя услуги, как правило, осуществляется в рамках одного
предприятия, что соответствует особенностям технологического процесса и
является экономически и организационно оправданным. В ряде городов оказание
услуг по водоснабжению и водоотведению производится разными предприятиями, что,
однако, не приводит к формированию в подотрасли конкурентной среды, а лишь
обусловливает наличие на данной территории двух субъектов монополии. Таким
образом, возможное разукрупнение предприятий водопроводно-канализационного
хозяйства по данному признаку не может быть оправдано с точки зрения
осуществления демонополизации.
Данные подходы можно
распространить и на другие ресурсоснабжающие организации.
Особенности
ценообразования на услуги естественных локальных монополий характеризуются
следующим:
- Все предприятия
энерго-, тепло-, водоснабжения и водоотведения являются фондоемкими
производствами, удельный вес основных активов которых довольно велик.
Поддержание работоспособности основных производственных средств требует
значительных текущих затрат. Амортизация, как правило, не покрывает необходимые
затраты на текущий ремонт и профилактические работы, так как бухгалтерские
нормы амортизации не отражают реального срока службы имущества.
- Производственное имущество
предприятий естественных локальных монополий изношено и требует восстановления,
а в отдельных случаях - полной замены с учетом требования современных
технологий. Привлечение инвестиций и кредитных ресурсов на модернизацию
возможно только в частных случаях из-за проблем с залоговым обеспечением,
высоких процентных ставок, низкой ликвидностью активов и т.п. Предприятиям, в
большинстве случаев, приходится рассчитывать на прибыль, оставшуюся в их
распоряжении после налогообложения и выплаты дивидендов (для акционерных
обществ) или на бюджетные ресурсы.
- В отрасли до сих пор
существует кризис неплатежей, который невозможно разрешить силами только
предприятий ресурсоснабжения.
Кроме проблемы низкой
платежеспособности коммерческих предприятий, существует проблема
неплатежеспособности предприятий и организаций, не подлежащих отключению ни при
каких условиях. Упущенная выгода от сомнительной дебиторской задолженности, как
правило, покрывается за счет увеличения тарифов и оплачивается
платежеспособными пользователями.
- В себестоимости услуг
предприятий - естественных локальных монополий большой вес занимают продукция и
услуги других предприятий - монополистов. Предприятие не в состоянии влиять
самостоятельно на тарифы и цены своих основных поставщиков. Рост тарифов одного
предприятия - монополиста почти всегда вызывает цепную реакцию роста цен и
тарифов всей отрасли.
Все эти характеристики
ценообразования можно назвать внешними факторами, независимыми от предприятий-
монополистов.
Кроме внешних факторов
предприятия-монополисты характеризуются внутренними проблемами (внутренние
факторы).
Это, как правило, низкий
уровень управления и недостаточная квалификация персонала и как следствие:
- отсутствие эффективной
системы учета и планирования, как финансового, так и натурального;
- неудовлетворительная
работа по ликвидации дебиторской задолженности, следствием чего является
упущенная выгода и низкая платежеспособность предприятий-монополистов;
- отсутствие опыта
конкурсной работы при выборе фирм-подрядчиков при проведении капитального
ремонта и нового строительства, что приводит к значительному увеличению
капитальных вложений;
- высокие потери энерго-
и водоресурсов при промышленной обработке и транспортировке ресурсов
потребителю, которые вызваны недостаточным контролем за расходом ресурсов и
изношенностью передающих систем и магистралей. При этом величины потерь не
проверены на практике и, как правило, устанавливаются директивным порядком;
- в большинстве случаев
принципы стимулирования работников предприятий локальных естественных монополий
не связаны с разумной экономией энергоресурсов, эффективностью работы
предприятий и т.д.
Все эти и другие подобные
факторы прямо или косвенно увеличивают тарифы и цены предприятий естественной
монополии. В конкурентных условиях эти проблемы решает само предприятие. В
условиях естественной монополии их необходимо решать методами контроля и
регулирования стоимости услуг предприятий-монополистов государственными
органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Несмотря на ограниченные
возможности формирования конкурентной среды в сфере естественной локальных
монополий, определенные пути и здесь существуют за счет создания конкурентной
среды на отдельных этапах предоставления коммунальных услуг (сезонные ремонтные
работы капитального характера, закупка топлива и материалов и т.д.) подрядными
организациями любых форм собственности. В структуре производственных затрат эти
составляющие обычно превышают 50%. Размещение подобных заказов может и должно
осуществляться на конкурсной основе, а порядок осуществления работ и услуг
регламентироваться договорами
Развитие конкурентной
среды может осуществляться в сфере управления системами городского
водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых
находятся в муниципальной собственности.
Органы местного
самоуправления заключают с управляющей фирмой договор на управление системой
водоснабжения, водоотведения или тепловыми сетями, в котором формулирует
целевые установки деятельности фирмы на время действия договора. Таким образом,
компания по управлению городскими сетями принимает на себя обязательства,
связанные, как правило, с повышением качества предоставляемых услуг, которое
формулируется либо в виде натуральных показателей, либо в виде индикаторов.
При этом неотъемлемой
частью договора на управление является определение тарифной политики
муниципалитета по отношению к данной коммунальной услуге с учетом значений
индикаторов, отражающих стандарты качества услуги.
В рамках реализации
местных программ демонополизации возможна передача муниципальной инфраструктуры
водо- или теплоснабжения в управление отечественным и зарубежным компаниям,
имеющим авторитет на российском рынке данных услуг, с заключением указанных
договоров на доверительное управление на конкурсной основе.
Привлечение иностранных
компаний к управлению муниципальными системами жизнеобеспечения должно
сопровождаться разработкой необходимой правовой базы для защиты национальных
интересов России в этой сфере экономики.
При демонополизации
теплоснабжающих предприятий следует учитывать основные направления реформы
собственности:
а) в больших городах,
отапливаемых от теплоэлектроцентралей (ТЭЦ), основные источники тепла и
магистральные теплосети вошли в состав региональных акционерных обществ,
контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности. В то
же время разводящие сети, а также большинство коммунальных котельных стали
муниципальной собственностью и поставка тепла по их сетям и от их источников
осуществляется муниципальными предприятиями (как правило, одним предприятием в
городе).
Такая ситуация привела к
тому, что единая инфраструктура оказалась в руках двух собственников -
акционерных обществ и органов местного самоуправления.
б) в городах и городских
поселках с населением до 100000 человек, где нет ТЭЦ, имеет место следующие
ситуации:
·
коммунальные
котельные остались государственной собственностью и вошли в состав
государственных региональных теплоснабжающих организаций. В этом случае органы
местного самоуправления практически лишены серьезных возможностей заниматься
развитием ключевой инфраструктурной составляющей городского хозяйства;
·
все коммунальные
источники тепла стали муниципальной собственностью и обслуживаются
муниципальными коммунальными предприятиями.
В целях организации
оптимального регулирования предлагаются два решения:
а) органам местного
самоуправления может быть предоставлено право управления долей государства в
уставных капиталах акционерных обществ, осуществляющих обеспечение городских
нужд. Муниципальные предприятия по согласованию с органами местного
самоуправления могут выступает соучредителями акционерных обществ, внося в
качестве имущественного вклада котельные и разводящие сети, входящие в систему
теплоснабжения города.
В случае невозможности
реализовать такое решение следует рекомендовать органам местного самоуправления
создать несколько муниципальных предприятий по обслуживанию разводящих тепловых
сетей (если длина сетей превышает 200 км) , поскольку в этом случае не меняется цикл поставки услуги, но возникает возможность конкуренции на обслуживание
сетей и поставку услуг, в том числе на конкурсной основе.
б) органам местного
самоуправления и органам власти субъекта Федерации необходимо решить вопрос о
передаче коммунальных котельных и тепловых сетей из государственной в
муниципальную собственность. Это позволит более эффективно решать вопросы
развития теплообеспечения городов.
5.1 Привлечение малого
бизнеса на рынок жилищно-коммунального хозяйства
Развитие конкуренции в
сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг тесно связано с привлечением к
этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества
субъектов предпринимательства, и прежде всего - малых предприятий.
Наиболее типичными малыми
предприятиями, заинтересованными в получении заказов на предоставление
различных жилищно-коммунальных услуг, являются малые ремонтно-строительные
предприятия, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования.
Для привлечения указанной
группы предприятий к новому для них виду деятельности необходимо проводить
политику разумной поддержки таких предприятий, с целью их выхода на рынок
жилищно-коммунальных услуг.
Для поддержки малого
бизнеса, занятого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, необходимо:
- органам власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления организовать
подготовку и переподготовку кадров в области управления и обслуживания
недвижимости;
- региональным фондам
поддержки предпринимательства резервировать часть средств для предоставления
льготных среднесрочных кредитов предприятиям, занятым предоставлением
жилищно-коммунальных услуг;
- органам местного
самоуправления обеспечить проведение конкурсов на оказание жилищно-коммунальных
услуг с участием субъектов малого предпринимательства.
Направлениями в
демонополизации сферы оказания жилищно-коммунальных услуг с участием малого
бизнеса являются:
- разработка региональных
и муниципальных проектов инновационной деятельности малых предприятий в сфере
жилищно-коммунального хозяйства, в том числе с привлечением инвестиций и прямым
участием иностранных фирм, с целью расширения видов, снижения стоимости и
повышения качества предоставляемых населению услуг путем усиления конкуренции в
данной сфере. При этом условия допуска иностранных предпринимателей на
российский рынок жилищно-коммунальных услуг должны соответствовать принципам и
нормам Генерального Соглашения по торговле услугами Всемирной Торговой
Организации;
- проработка льготных
кредитных линий для кредитования малых предприятий жилищно-коммунальной сферы и
разработка механизмов возврата кредитов, полученных для приобретения средств
малой механизации (получение техники в лизинг для малых предприятий
жилищно-коммунальной сферы);
- создание малых
предприятий по подготовке менеджеров в сфере управления жилым фондом городов и
населенных пунктов;
- разработка и
осуществление 3-4 пилотных проектов создания специализированных объектов
инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в жилищно-коммунальной
сфере (производственно-технологические центры, ателье проката
специализированного оборудования, мелкооптовые базы продажи оборудования для
жилищно-коммунального хозяйства и др.);
- поддержка
выставочно-ярмарочной деятельности субъектов малого предпринимательства
жилищно-коммунальной сферы (частичная оплата участия малых предприятий в
выставках межрегионального и федерального уровня).
Создание условий для
привлечения малого бизнеса в сферу оказания жилищно-коммунальных услуг является
одним из серьезных направлений демонополизации сферы жилищно-коммунального
хозяйства.
5.2 Государственное регулирование и
контроль качества услуг жилищно-коммунального хозяйства
Наличие различных видов
собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания
и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения,
обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных
стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг и разработку на
их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального
назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров
между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по
обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты
могут ужесточаться.
Государственный контроль
и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания могут
осуществляться органами местного самоуправления, органами государственной
жилищной инспекции субъектов Российской Федерации, контролирующими не только
соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг, но и наличие
соответствующих договоров. С учетом этого, соответствующие органы целесообразно
наделить правом административного воздействия на подрядные организации,
выполняющие по договору определенные виды и объемы работ; на управляющие
организации и собственников жилья и объектов коммунального назначения.
Помимо плановой
деятельности неотъемлемой функцией государственных жилищных инспекций субъектов
Российской Федерации является оперативное реагирование на обращения и заявления
потребителей жилищно-коммунальных услуг. Государственные жилищные инспекции
взаимодействуют с территориальными управлениями Государственного
антимонопольного комитета Российской Федерации.
Федеральный орган
исполнительной власти, наделенный Правительством Российской Федерации
соответствующими полномочиями, проводит комплексный анализ и обобщение
тенденций развития жилищно-коммунального хозяйства на основе государственной
статистической и бухгалтерской отчетности, осуществляет формирование государственной
политики в этой сфере экономики, координацию деятельности органов управления
жилищно-коммунальным хозяйством субъектов Российской Федерации, осуществляет
разработку федеральных законодательных и иных правовых актов, норм, правил и
государственных стандартов качества, эксплуатации, капитального ремонта и
реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства.
На уровне субъектов
Российской Федерации государственное регулирование развития и функционирования
жилищно-коммунального хозяйства, в том числе, координации деятельности по
переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг, должно
осуществляться органами управления жилищно-коммунального хозяйства субъектов
Российской Федерации, наделенными соответствующими полномочиями (министерство,
комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской
Федерации и другие).
Одной из форм
государственного регулирования и контроля качества предоставляемых
жилищно-коммунальных услуг является лицензирование, а также определение приоритетных
групп потребителей этих услуг, подлежащих обязательному обслуживанию, и
минимального уровня предоставляемых услуг в случае невозможности полного
удовлетворения их потребностей из-за недостатка ресурсов или мощностей у
организации, отнесенной к естественной монополии или доминирующей на рынке
указанных услуг.
Защиту интересов
потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять также путем
установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих нормативный
уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об
изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства.
В области технического
обеспечения жилищно-коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения
приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других
энергоресурсов, особого внимания заслуживает разработка автоматизированных
систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать
потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их
распределения и потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве. Кроме того, такая
система может предоставлять информацию для всех уровней управления.
6. Реформирование
системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства и оплаты услуг
Предоставление любой
жилищно-коммунальной услуги, как правило, связано с взаимодействием нескольких
хозяйствующих субъектов, Демонополизация и развитие конкуренции в этой сфере
направлены на привлечение в технологическую цепочку производства и
предоставления услуг специализированных организаций, что позволяет получить
оптимальное соотношение цены и качества необходимых работ и услуг.
Жилищно-коммунальное
хозяйство представляет собой сложную отрасль, в которой можно выделить две
группы хозяйствующих субъектов:
·
действующих в
условиях рыночной конкуренции;
·
являющиеся
локальными монополистами.
Тариф на ту или иную
жилищно-коммунальную услугу формируется как совокупность регулируемых и
рыночных цен организаций, задействованных в предоставлении услуги. Например,
тариф по отоплению, в общем случае, может состоять из:
·
рыночной
(регулируемой) цены управления процессом отопления жилого дома (планирование
работ, заключение договоров, контроль за их выполнением);
·
регулируемой цены
производителя тепла;
·
регулируемой цены
(тарифа) организации, осуществляющей транспорт тепла по магистральным и
разводящим сетям;
Страницы: 1, 2, 3
|