Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность

Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность

Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность. С.И. Агафонов

Агафонов Сергей Иванович - старший юрисконсульт юридического бюро Московского университета МВД России.

Проблемы административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти находятся в центре внимания как ученых, так и специалистов-практиков. Данное обстоятельство обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то обстоятельство, что в ходе административно-процессуальной деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими предпринимательской деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Органы внутренних дел как органы исполнительной власти также участвуют в процессе оказания гражданам и юридическим лицам соответствующих государственных услуг. В этой связи административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, имеет весьма актуальное значение. Следует отметить, что административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами внутренних дел, достаточно разнообразна. В рамках данной деятельности органов внутренних дел реализуется целый ряд административных производств, которые в теории административного права получили название процедуры.

Необходимо сказать, что в настоящее время законодательство не содержит определения "административная процедура", тем не менее использует данный термин при разрешении налоговых споров. Данный вывод следует из названия Федерального закона от 4 ноября 2005 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" Собрание законодательства РФ. 2005. N 45. Ст. 4585.

В этой связи представляется вполне актуальным определить, что понимается под "административной процедурой". Как отмечает А.М. Васильев, правовые категории очень важны, поскольку это фундаментальные понятия правоведения - категории отражают наиболее существенные свойства правовых явлений и представляют собой наиболее глубокие по содержанию и широкие по объему понятия в границах правовой науки Васильев А.М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 58.

Обращаясь к этимологическим словарям и научной литературе, для раскрытия содержания термина "административная процедура" мы можем видеть следующее.

Процедура - это официально установленный порядок действий <3>. Как отмечает О.В. Яковенко, "правовая процедура - это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями" Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1972. С. 577. .

Б.М. Лазарев "под процедурой понимал порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации" Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5. .

В.Н. Протасов, проведя фундаментальное исследование, касающееся теории юридических процедур, отмечает, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему контроля, которая:

а) ориентирована на достижение конкретного социального результата;

б) состоит из последовательных, сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована общественными отношениями;

в) урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения;

г) иерархически построена;

д) постоянно находится в динамике, развитии;

е) имеет служебный характер, выступает средством реализации основного главного для нее общественного отношения.

Правовая процедура обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 29.

И.М. Лазарев в своем исследовании отметил, что "юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс".

Кроме того, И.М. Лазарев отмечает "юридический процесс как урегулированную процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженную в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру" Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 27.

В.Н. Протасов утверждает, что юридический процесс представляет собой разновидность юридической процедуры, направленную на выявление и реализацию материального охранительного правоотношения" См.: Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 29.

Изучение юридических процедур в позитивном и юрисдикционном аспекте привело к исследованию административных процедур, охватывающих разные виды административной деятельности органов публичного управления: нормотворчество, контрольно-надзорную деятельность, организационную деятельность и др.

В связи с чем наиболее типичным является следующее определение административной процедуры.

Административная процедура - это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей Вопросы совершенствования отдельных институтов административного законодательства в Республике Узбекистан // Сборник материалов по международному опыту в сфере административного права (24 мая 2005 г.). Ташкент, 2005. С. 34..

В научной литературе существуют различные точки зрения на институт административных процедур. Так, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина говорят о том, что административные процедуры - это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4

Н.Г. Салищева отмечает, что административные процедуры - это установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленных на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций Салищева Н.Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505.

О.С. Беркутова определяет административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.

Р.С. Тихий определяет административную процедуру как нормативно урегулированную деятельность органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрение и разрешение конкретных административных дел Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в РФ (региональный аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 8.

И.М. Лазарев, проанализировав административные процедуры как составную часть административного процесса, говорит о том, что административные процедуры - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 54. .

Исходя из этого определения, можно сделать вывод о том, что И.М. Лазарев рассматривает только позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры. На наш взгляд, данная позиция представляется неполной для целей нашего исследования.

М.О. Ефремов говорит о том, что административные процедуры представляют собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права. Их разновидностью являются административные процедуры, регламентирующие порядок реализации компетенции органа публичной власти по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов частных лиц Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

С.Д. Хазанов отмечает, что под административной процедурой нужно понимать нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций. Тем самым, во-первых, обязательным ее участником является представитель публичной администрации, во-вторых, в ее рамках реализуются не любые права и обязанности, а властные полномочия административного характера, в-третьих, процедура всегда закрепляется в нормативном правовом акте как модель деятельности, в-четвертых, она направлена на возникновение конкретных последствий либо имеет иное юридическое значение, в-пятых, действия, совершаемые в рамках процедуры, имеют определенную временную продолжительность, последовательность и юридико-организационную взаимосвязь Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 58.

В административно-процессуальной деятельности милиции имеют место административные процедуры как позитивного, так и негативного (юрисдикционного) характера. Данные процедуры находятся в диалектической взаимосвязи и достаточно часто используются в деятельности органов внутренних дел (милиции).

Обобщение вышеизложенных определений позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может быть следующее определение.

Административная процедура - это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющая основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.

Исходя из этого под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, направленные на получение соответствующего административного результата.

Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина в содержании административных процедур выявляют следующие элементы:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

б) типичный "набор" юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность) Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 4..

Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права.

Многообразие административной деятельности органов публичного управления в целом и органов внутренних дел в частности требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Ряд процедур называют коллизионными, поскольку они применяются при рассмотрении споров и разрешении разногласий. Это могут быть административно-юрисдикционные процедуры.

Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в русле компетенции уполномоченных органов публичного управления.

Таким образом, можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:

а) организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.);

б) нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);

в) информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);

г) административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);

д) административно-управленческие процедуры связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;

е) административные процедуры, связанные с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);

ж) контрольно-надзорные процедуры;

з) административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры;

и) административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;

к) административные процедуры координации и взаимодействия;

л) административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др.

Ряд названных административных процедур реализуется в деятельности органов внутренних дел.

Кроме позитивных административных процедур, существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрение жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления.

В завершение исследования понятия и содержания административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, в этой связи органам внутренних дел в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. В настоящее время органам внутренних дел недостает предписаний административных процедур. Данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти, недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, а также порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3.

Исходя из этого административные процедуры в деятельности органов внутренних дел могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставлении гражданам и юридическим лицам в соответствии со своей компетенцией государственных услуг в сфере внутренних дел.

Определение критериев для классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел является первостепенной задачей настоящего диссертационного исследования. От определения критериев классификации административных процедур отчасти зависит направление развития законодательства, определяющего режим осуществления административных процедур в деятельности органов внутренних дел.

Говоря о классификации административных процедур, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные процедуры по различным критериям Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12; Минашкин А.В. Административные производства и процедуры в науке административно-процессуального права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 366; Новиков А.В. Административные процедуры в системе государственного управления // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 2004. С. 213; и др.. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации административных процедур позволяет сделать определенные выводы.

Основная сложность классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить и выделять различные группы административных процедур в деятельности органов внутренних дел. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга; если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, крайне важно, что при классификации административных процедур в деятельности органов внутренних дел необходимо иметь в виду то обстоятельство, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение.

Страницы: 1, 2