Акты, возникающие в процессе законопроектной деятельности Правительства РФ

В соответствии с п. 83 Регламента Правительства РФ последнее в связи с организацией законопроектного процесса, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов. Таким образом, предметом деятельности Правительства на данной стадии является рассмотрение и утверждение законопроектов для внесения их в Государственную Думу ФС РФ.

Ранее нами было уже отмечено, что законопроекты вносятся в Правительство на рассмотрение и утверждение федеральными органами исполнительной власти. Из числа данных органов основное место занимает Министерство юстиции РФ. Правила подготовки оформления проектов законодательных актов РФ установлены пп. 2.1.2.-2.1.4. Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Министерство юстиции России и укрепление вертикали власти // Российская юстиция. 2002. № 4. С. 13..

Законопроекты, подготавливаемые для внесения в Правительство Российской Федерации, печатаются шрифтом № 15 на стандартных листах бумаги формата А4.

На первой странице законопроекта в пределах верхней и правой границ текстового поля проставляется пометка: "Вносится Правительством Российской Федерации". Пометка печатается через 1 интервал и выравнивается по левой границе.

На расстоянии межстрочного интервала 24 пт от пометки у правой границы текстового поля печатается слово "Проект".

Законопроект имеет следующие реквизиты:

1. Наименование государства - РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ - печатается прописными буквами и выделяется полужирным шрифтом. Выравнивается по центру.

2. Наименование вида акта - ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН или ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН - отделяется от первого реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатается прописными буквами размером шрифта не более № 17 и может быть выделено полужирным шрифтом. Выравнивается по центру.

3. Заголовок отделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 36 пт и печатается через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Пишется с прописной буквы и отвечает на вопрос: "О чем?" издан закон или в нем приводится название кодекса (например: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации). Точка в конце заголовка не ставится.

В заголовке законопроекта о внесении изменений в действующие законы необходимо называть причины внесения изменений или конкретную норму, в которую вносятся изменения, а в случае неоднократного изменения одной и той же нормы дополнительно указывать, в какой именно части она изменяется.

4. Текст отделяется от заголовка межстрочными интервалами 36 - 48 пт и печатается через межстрочный интервал 24 пт.

Текстовая часть законопроекта может подразделяться на преамбулу и основную часть.

Основная часть текста законопроекта может подразделяться на части, разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи.

Заголовки частей и разделов печатаются прописными буквами полужирным шрифтом и выравниваются по центру. Точка в конце заголовка не ставится. Номера проставляются римскими цифрами.

Подраздел имеет порядковый номер, обозначенный римскими цифрами, и наименование. Обозначение подраздела печатается с прописной буквы с абзацного отступа. Наименование подраздела печатается полужирным шрифтом.

Главы нумеруются арабскими цифрами и имеют заголовки. Обозначение главы печатается с прописной буквы, с абзацного отступа. Заголовок главы печатается полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера, после которого ставится точка.

Параграф обозначается знаком §, имеет порядковый номер, обозначенный арабскими цифрами и заголовок. Заголовок параграфа пишется с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.

Статьи имеют единую сквозную нумерацию. Порядковый номер статьи обозначается арабскими цифрами. Обозначение статьи печатается с прописной буквы с абзацного отступа. Заголовок статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера, после которого ставится точка.

В исключительных случаях статья может не иметь заголовка. При его отсутствии слово "статья" и номер выделяют полужирным шрифтом.

В зависимости от содержания статья может подразделяться на части, пункты, подпункты, абзацы. Части обозначаются арабскими цифрами с точкой. Нумерация пунктов осуществляется арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Подпункты обозначаются буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Подпись отделяется от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов "Президент Российской Федерации". Слова "Президент" и "Российской Федерации" печатаются в 2 строки через один межстрочный интервал. Слова "Российской Федерации" печатаются от левой границы текстового поля, а слово "Президент" выравнивается по центру относительно этих слов.

5. Инициал имени и фамилия Президента Российской Федерации указываются при оформлении принятого закона в Государственной Думе.

6. Визы проставляются на лицевой стороне последнего листа законопроекта в нижней его части.

Требования по оформлению пояснительной записки к законопроекту.

Пояснительная записка к законопроекту печатается шрифтом № 14 на стандартных листах бумаги формата А4 и имеет следующие реквизиты.

Наименование вида документа - печатается прописными буквами ниже границы верхнего поля страницы на 24 пт, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру.

Заголовок отделяется от предыдущего реквизита межстрочным интервалом 24 пт, печатается строчными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Точка в конце заголовка не ставится.

В заголовке к тексту указывается полное название законопроекта, к которому подготовлена пояснительная записка.

Текст отделяется от заголовка межстрочным интервалом 24 - 36 пт и печатается через интервал 18 пт на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля.

Текст должен содержать обоснование необходимости принятия законопроекта, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий его принятия.

В данном вопросе имеется незначительное расхождение правила Типовой инструкции и п. 84 Регламента Правительства. В соответствии с п. 84 Регламента Правительства РФ пояснительная записка должна содержать в себе только изложение предмета законодательного регулирования и концепцию законопроекта. Финансово-экономическое же обоснование вносимого законопроекта является отдельным документом, который прилагается к вносимому законопроекту Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса// Концепция развития российского законодательства. Под ред. Хабриевой Т.Я., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. М. 2004. С.83..

Согласно п. 13 Методологических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10.01.2001г. "Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 2. С. 12. при разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.

Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.

Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. М. 2000. С. 56..

Относительно содержательного оформления проектов федеральных и федеральных конституционных законов указанные Методологические правила устанавливают следующие требования.

Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы и соответствовать раскрытию предмета правового регулирования.

Законопроекты, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, могут содержать преамбулу (вступительную часть), в которой излагаются цели и мотивы принятия закона, его регулятивное значение. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Определение основных понятий и обозначающих их терминов, используемых в законопроекте, целесообразно размещать в начале текста законопроекта.

Нормативное содержание законопроекта, в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующей последовательности:

общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству и др.);

определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;

определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;

переходные и заключительные положения;

вступление закона в силу (отдельной статьей).

Нормативные предписания оформляются, как правило, в виде статей, имеющих единую (сквозную) нумерацию арабскими цифрами и наименование.

Значительные по объему законопроекты могут разделяться на разделы, главы, параграфы, имеющие нумерацию и наименование. Разделы нумеруются римскими цифрами, главы, параграфы - арабскими.

Статьи могут разделяться на части, имеющие нумерацию арабскими цифрами без наименования. Статьи и части статей могут разделяться на пункты, обозначаемые буквами русского алфавита со скобкой, а также на абзацы.

В кодифицированных актах могут выделяться общая часть, содержащая положения общенормативного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нормативные предписания.

Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 27.. Следует правильно использовать официально установленные наименования, общеизвестные термины, не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также иностранной терминологией. Использование эмоционально - экспрессивных языковых средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст законопроекта не следует включать положения ненормативного характера и бланкетные нормы Тихомиров Ю.А., Петухов В.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 9..

В законопроекте, подготавливаемом на основании, во исполнение или в развитие Конституции Российской Федерации, действующего федерального конституционного закона, федерального закона, следует обязательно указывать соответствующую статью Конституции Российской Федерации или официальные реквизиты соответствующего акта.

Положения об изменениях, дополнениях или признании актов утратившими силу, о приостановлении действия ранее принятых актов в связи с принятием данного закона включаются в текст законопроекта отдельной статьей.

В заключительных и переходных положениях законопроекта указываются:

порядок введения закона в действие;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации подготовить и принять нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию закона;

поручения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым законом;

порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие после вступления закона в силу.

Переходные и заключительные положения законопроекта следует располагать в отдельной заключительной главе или статье.

2. О языковых требованиях к тексту законопроекта

Существует известное всем латинское изречение, связанное с юриспруденцией: "Ignorantia non est argumentum", которое переводится как "незнание закона не освобождает от ответственности". Наверное, нет другой сферы деятельности, где языковое незнание (равно как и непонимание) веками приносило бы столько жизненных проблем гражданам, а политических и экономических - государству. Если непонимание какого-либо текста чаще всего не влечет принципиальных проблем, то одиозная фраза "Казнить нельзя помиловать" наглядно демонстрирует жизненную важность соблюдения законов языка в юридических текстах О языковых требованиях к юридическому тексту // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 4. С. 40..

Общение государства со своими гражданами и с другими государствами происходит посредством официальных документов. Отсюда вытекает особенность юридического текста - он должен быть ясно понят, что выступает необходимым условием выполнения требований государства или получения гражданами информации о своих правах Проект нового ЖК РФ - наш общий шанс построить новую Россию! // Юридический мир. 2004. № 7. С. 19..

Особенно это касается понятности актов, определяющих жизненно важные интересы человека. Часть 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации декларирует, что "все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу". Таким образом, опубликование дает гражданам возможность узнать, осмыслить и правильно понять текст документа и соответственно реагировать на него Правовая экспертиза федерального бюджета: технология проведения // Российская юстиция. 2005. № 5. С. 29.. Правильное понимание нормативных текстов более узкой направленности (финансовых, международных и т. п. актов) специалистами является условием нормального функционирования государственных институтов.

Необходимо подчеркнуть, что юридическое понимание подразумевает не только понимание отдельных текстов, но и знание того, что законодательство является системой, и потому только представление о совокупности нормативных актов определенной тематики может дать точную информацию о предмете Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М. 2001. С. 298.. Это также специфика законодательства. Как правило, для написания диссертации достаточно отыскать определенное количество источников на данную тему и качественно раскрыть их в работе. Неполнота же подбора правовой информации может повлечь принципиальную ошибку: если отобрать 99 нормативных документов на определенную тему и не заметить сотого, который устанавливает, что все найденные ранее утратили силу, не избежать, мягко говоря, неприятных последствий.

Законодательный текст властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания. Правовая информация, заключенная в юридических текстах, есть особый вид информации, определяющий основы нормального функционирования общества, его экономической и политической жизни Где исток законодательной реки? // Журнал Российская Федерация. 1997. № 12. С. 42.. Неправильное восприятие правовой информации влечет моральные и материальные потери. А понимание источника правовой информации - юридического текста - напрямую зависит от его качества как в плане содержания, так и в плане выражения.

Современная ситуация в стране, характеризующаяся стремительными изменениями во всех сферах общественной жизни, требует быстрого реагирования со стороны законотворческих органов; новые реалии нуждаются в законодательном оформлении У нас в гостях Министр юстиции Российской Федерации Валентин Ковалев // Журнал Российская Федерация. 1996. № 1. С. 23.. К сожалению, по объективным (лавинообразное нарастание количества необходимых нормативных документов, сжатые сроки их подготовки) и субъективным причинам (общее понижение правовой и языковой культуры) тексты, выходящие из-под пера современных законодателей, зачастую не отвечают требованиям к их качеству, что может повлечь неблагоприятные правовые последствия.

Основную роль в понимании смысла закона играет форма его изложения Некоторые итоги работы главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 2003 году // Президентский контроль. 2004. № 4. С. 12.. Для выполнения своих функций официальный язык государственной власти должен обладать такими качествами, как ясность и простота, точность выражения (соответствие между идеей законодателя и ее воплощением), логическая последовательность изложения. Юридический текст в идеале характеризуется единством терминологии, краткостью и емкостью формулировок, точностью определений, стилистической правильностью, унифицированностью.

Качество языка официальных документов свидетельствует об уровне правовой культуры государства, отношении общества к законности. Отклонения от языковых норм недопустимы, так как могут повлечь за собой непонимание, а значит, невыполнение государственной воли. Можно сказать, что стиль языка закона - это особый стиль, который своеобразно использует законы языка.

Юридические тексты чрезвычайно специфичны также в связи с тем, что право регулирует почти все сферы жизни. Поэтому в законодательных актах используется самая разнообразная лексика (бытовая, производственная, научная), приобретающая в тексте документа, подписанного органом власти, юридическую значимость. Основные требования, предъявляемые к юридическим терминам, - однозначное отражение правовых понятий Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М. 2003. С. 6., стабильность и преемственность, отказ от необоснованных неологизмов, иностранных слов, сокращений, устаревших слов и словосочетаний, бюрократических штампов, учет проблемы сочетания слов в тексте.

Анализ отдельных предложений нормативного акта позволяет выявить специфику их построения - многоступенчатость Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М. 2000. С. 72.. Изучение особенностей каждой ступени - путь к совершенствованию текста нормативного акта, а значит, к его лучшему пониманию. Основанием для выделения ступеней предложения является вычленение представленных в тексте субъектов (действующих элементов), объектов (элементов, на которые направлено действие) и предикатов (видов действия) Законопроектная деятельность: от подготовки законов к их эффективной реализации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 9. С. 13.. Главное в таком взгляде на текст акта - различение адресатов и, соответственно, дифференциация правовых требований к каждому типу адресатов. Многоступенчатость построения проявляется в том, что субъект нижестоящего уровня играет роль объекта на вышестоящем уровне.

Страницы: 1, 2, 3, 4