Акты, возникающие в процессе законопроектной деятельности Правительства РФ

Приведем пример текста, организованного по одной из типовых схем (цифрами обозначены отдельные ступени):

(1) Правительство Российской Федерации постановляет установить,

(2) что Главное управление несет ответственность

(3) за организацию

(4) службы наблюдения и контроля

(5) за уровнем загрязнения внешней среды.

Каждая ступень имеет свои особенности в построении, лексике и обладает особой значимостью, причем различной с точки зрения выражения нормы и с точки зрения адресата правовой информации. Соответственно, на каждой ступени решаются свои проблемы понимания с учетом конкретного адресата.

Ступень (1), имея субъектом высшие государственные органы, представляет в качестве предиката так называемые модальные и императивные выражения. Они могут быть даны списком, примерно таким: разрешить, предоставить право, сохранить право за;

поручить, возложить на;

обязать;

рекомендовать, предложить;

запретить.

Эти выражения поддаются типологизации и унификации, при автоматизированном поиске информации они могут быть закодированы.

Ступень (2) указывает на основной субъект, чья деятельность регулируется данным нормативным документом, и на его функции. Предикаты, отражающие эти функции, имеют большую частотность в текстах нормативных актов и юридическую специфику: нести ответственность, обеспечить, организовать, разработать;

рассмотреть, осуществить;

глаголы с оттенком оценочности - укрепить, усилить, увеличить, повысить и т. п.

Поисковая ценность таких выражений невелика, запросы в подобных терминах не формулируются.

Основное действие, которому посвящена главная идея конкретного документа, указывается в нижних ступенях. Так, в приведенном примере это - "загрязнение внешней среды". Термины этих ступеней отражаются в заголовках нормативных актов и их частей, тематические запросы часто формулируются их лексикой. То есть именно эта часть документа выражает основную его тему. Поэтому для решения проблемы понимания смысла нормативного акта требуется особо четкое и ясное формулирование этой тематической части.

Знание законов построения юридических текстов позволяет формулировать правовые предписания таким образом, чтобы они были максимально понятны тому адресату, которого имеет в виду законодатель.

Неудачные формулировки правовых норм приводят к неясности их смысла, и, соответственно, к ошибочности в восприятии их содержания.

Так, требованию точности нормативного акта противоречит использование недостаточно определенных категорий и понятий, дающих простор для произвольного и субъективного толкования (неинформативные слова типа: "своевременно", "надлежаще", "надлежащим образом", "в должном порядке" и т. п.).

Нечетким является использование конструкций, не выражающих государственную волю в явном виде. В частности, вместо конструкции типа "субъект обязан...", "субъект должен..." используются такие, как "субъект делает...", что дает субъекту оправдания в случае, когда он "не делает". Например: "Предприятия оказывают содействие гражданам в проведении ремонта жилых помещений".

В развитие замечания о неясно выраженной государственной воле упомянем "бич юристов" - выражение "как правило" и подобные ему. Содержащая их фраза теряет характер нормы, жестко установленного правила поведения.

Требования простоты и ясности законодательного текста несовместимы с чрезмерным и необоснованным использованием иностранной лексики, устаревших, вышедших из употребления в связи с изменениями в законодательстве терминов. Положительная тенденция в этом отношении - помещение определений терминов в самом тексте закона.

Нарушение норм управления, неудачный порядок слов приводят к нечеткому восприятию текста О языковых требованиях к юридическому тексту // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 4. С. 42..

Очень частая проблема - общее прилагательное для однородных существительных: "Недееспособные мужчины и женщины не имеют права". В таком случае кого касается норма: недееспособных женщин или всех женщин?

Нередки случаи нарушения норм русского языка: "За органами государственной власти автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления Российской Федерации". Глагол "обеспечивать" требует прямого дополнения без предлога. Должны быть использованы формулировки типа: "органам... предоставляется право" или просто "органы имеют право".

Непродуманность текста закона как целостного образования усложняет восприятие документа: "Лица, на день голосования отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда". Здесь излишняя детализация, отсутствие учета дополнительной информации, образующейся при сочетании слов, понижает юридическую значимость акта: разве у нас есть граждане, отбывающие наказание в местах лишения свободы не по приговору суда? Еще один пример: "Военнослужащие участвуют в голосовании наравне со всеми гражданами" - т. е. военнослужащий приравнивается к гражданину.

Пониманию препятствуют нарушения порядка слов при изложении правового предписания: "Кооперативы инвалидов, созданные при общественных организациях инвалидов/ в которых работает 70 процентов этой категории лиц...". Эти 70 процентов работают в кооперативах или в общественных организациях Актуальные проблемы совершенствования гражданского и социального законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 12.?

Употребление синонимов при обозначении правовых понятий вызывает много разноаспектных вопросов Конституция Российской Федерации и участие Минюста России в подготовке федеральных законов // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 32.. Синонимия зачастую влечет нарушение взаимно-однозначного соответствия между правовым понятием и термином, его выражающим, так как синонимы всегда различаются юридически значимыми оттенками смысла, объемами (в качестве примера можно взять термины "ущерб", "убыток", "вред", аналогичное положение и при использовании слов "неустойка", "штраф", "пеня").

"Товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа)". В тексте акта эти два понятия используются как синонимы, как равнозначные, что вводит в заблуждение, в то время как правовое положение этих двух видов юридических лиц различно.

Использование близких по значению слов "государственный", "федеральный", "республиканский", "общереспубликанский" должно быть строго регламентировано.

Для демонстрации недочетов в текстах законодательных актов, которые влекут их непонимание адресатами-гражданами, приведем выдержки из главного нормативного акта - Конституции Российской Федерации. Этот текст - наиболее авторитетный материал для выявления общих подходов и тенденций в законотворчестве, а значит, в использовании юридического языка и потому может служить выразительной иллюстрацией проблем и трудностей, подстерегающих законодателей при подготовке юридических текстов.

Начнем с названия документа. Определение Конституции как Основного Закона приводится лишь в самом конце после многократного употребления термина "Конституция" без всякого его разъяснения, в п. 3 Раздела второго - "Заключительные и переходные положения", где это уточнение уже не принципиально Конституция Российской Федерации и построение демократического правового государства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 12. С. 29.. Создается впечатление, будто авторы в последний момент спохватились, что забыли устоявшееся сочетание. А ведь в предыдущих Конституциях оно давалось в названии документа: Конституция (Основной Закон). Естественным было бы поместить необходимое определение в преамбуле: "...принимаем Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации".

Логичность изложения - это одно из основных требований к стилю юридического языка Минюст России и формирование нормативно-правовых основ российской государственности // Закон и право. 2002. № 2. С. 12.. Безобидный, но выразительный пример непоследовательности юридической мысли: "Основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (п. 1 ст. 17 Конституции). Естественнее выглядел бы обратный порядок слов ("...принадлежат каждому от рождения и неотчуждаемы").

Изложение нормы должно быть исключительно точным и не давать возможности понимания, отличного от того, которое имел в виду законодатель. Так, в п. 5 ст. 76 Конституции имеется фраза: "В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". В принципе сказанное здесь не мешает считать "иным актом" федеральный конституционный закон. И тогда возникает противоречие с п. 3 той же статьи (и здравым смыслом): "Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам".

В отличие от художественного текста пропуск, неповторение некоторых элементов текста приводит к неточности изложения правовой нормы. Так, в п. 2 ст. 7 Конституции устанавливается: "В Российской Федерации охраняются труд и здоровье..., устанавливается... размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи..., развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". В данном случае можно понять текст так, что "иные гарантии" представлены исключительно в ряду пенсий и пособий, а остальные меры в состав гарантий социальной защиты не входят. Для правильной передачи смысла нормы необходимо добавить всего одно слово: "...устанавливаются государственные пенсии, пособия и обеспечиваются иные гарантии социальной защиты" Там же. С. 30..

Аналогичный упрек можно предъявить изложению ст. 56 Конституции. В последнем пункте особо не упомянуто, что предложенная норма исполняется исключительно "в условиях чрезвычайного положения", и при автономном прочтении смысл совершенно меняется. Конечно, в большинстве случаев пункт рассматривается в совокупности с окружающими, но где гарантия, что не может сложиться другая ситуация. Каждая правовая норма должна выглядеть максимально полно, иметь собственную ценность как самостоятельный юридический документ Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации // Право и экономика. 2004. № 6. С. 26..

Изложение правовых норм должно происходить в соответствии с правилами русского языка. Этого нельзя сказать о следующих выражениях.

"Гражданство... является единым и равным независимо от оснований приобретения" (п. 1 ст. 6) - такое выражение некачественно передает мысль о равноправности гражданства независимо от оснований приобретения.

Неудачная организация законодательного текста как единого целого отражается на его понимании и эстетических характеристиках Укреплять государственные начала в жизни общества // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 2. С. 27..

Повышение требований к технике подготовки проектов нормативных актов является условием улучшения качества законов. Динамизм развития общественно-политических процессов предполагает постоянное появление новых реалий. Это должно найти воплощение в грамотных, корректных, точных текстах нормативных документов. Новые законы должны быть достойны (и по содержанию, и по форме) демократических перемен в нашем обществе и служить основой дальнейших прогрессивных преобразований в России Приоритеты правового регулирования в информационной сфере // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 9. С. 34..

Высокое качество нормативных правовых актов, которое в большой степени определяется языком их изложения, является необходимым условием правильного их понимания, а, следовательно, развития правового государства, охраны прав и свобод личности, обеспечения правопорядка, повышения эффективности правового регулирования Минюст России: итоги работы, задачи на перспективу // Закон и право. 2003. № 4. С. 15..

3. Проблемы унификации терминологии в нормотворческой

деятельности

По мере интенсивного социально-экономического развития российского государства и нарастающей глобализации увеличивается массив законодательных актов, предназначенных для регулирования различных сфер общественной жизни. Постоянно меняющиеся явления действительности требуют законодательного регулирования. Вводятся новые понятия, которые необходимо обозначать соответствующими терминами. Разработчики каждого законодательного акта, конечно, заинтересованы в единстве терминологии и единообразном ее понимании всеми правоприменителями. В связи с этим большое значение имеет унификация терминологии нормативных правовых актов, так как она устанавливает и закрепляет единые требования к использованию терминов, систематизирует понятия, исключает из оборота устаревшие термины и способствует рациональной организации нормотворческой деятельности. Полная унификация юридической терминологии - важная предпосылка повышения формальной определенности права, ликвидации противоречий в понимании правовых текстов, повышения их доступности Проблемы унификации терминологии в нормотворческой деятельности // Современное право. 2002. № 8. С. 25..

Одна из причин некачественной подготовки законов состоит в том, что разработчики законопроектов не в полной мере используют правила лингвистики. У нормативного акта как творческого произведения есть ряд характеристик, которые позволяют выделить особый стиль литературного языка - официально-деловой.

Законодательный текст - это определенного рода сообщение, которое объективировано в виде официального письменного документа, состоит из определенных единств, объединенных разными типами лексической, грамматической и логической связи, и имеет модальный характер и прагматическую установку См.: Гальперин И.Р. О понятии "текст" // Вопросы языкознания. 1974. № 6. С. 7.. Закон характеризуется особым внутренним строем, сформированным специально-юридическими средствами законодательной техники. Специально-юридические средства - это юридические понятия и термины, конструкции, правовые предписания, акты и иные правовые явления, выработанные юридической наукой и практикой в процессе развития правовой системы общества.

Особое место в правовом предписании занимают термины - слова или сочетания слов, имеющие точную сферу смыслового использования и являющиеся наименованиями определенных юридических понятий. Неразрывно связанный с выработанным юридической наукой понятием, термин выступает не только как его представитель, его символ в нормотворческой практике, но и как средство установления объема данного понятия, а также передачи и адекватного восприятия информации, сосредоточенной во взаимосвязанных терминах См.: Савицкий В.М. Язык процессуального закона. М. 1987. С. 22.. Основными признаками термина являются четкая сфера его применения и точное соотношение слова и отображаемого им объекта действительности. Как обозначение специального понятия и как термин слово должно быть однозначным. Но идеальная терминологическая однозначность практически недостижима, поскольку познания, отражающиеся в соответствующих понятиях, бесконечны. И поэтому более правильно вести речь об относительной однозначности терминов.

Чем больше в законодательном тексте терминов, тем более он точен, лаконичен У нас в гостях Министр юстиции Российской Федерации Валентин Ковалев // Журнал Российская Федерация. 1996. № 1. С. 23.. В.М. Коган справедливо полагает, что употребление в законе исключительно терминов - идеал, к которому право стремится и которого оно никогда не достигнет из-за сложности самой действительности, составляющей предмет права и его цель Коган В.М. К вопросу о формализации отрасли права // В сб.: Вопросы кибернетики и права. М. 1967. С. 106.. Поэтому точные, упорядоченные терминологически системы отраслей законов активно содействуют развитию в нужном направлении определенных групп общественных отношений, не говоря уже о том, что они служат источником для новых научных исследований, опирающихся на четкие и устоявшиеся термины. Напротив, неупорядоченная терминология, отражающая аморфность, неопределенность системы понятий, снижает информативные возможности закона, отрицательно сказывается на правоприменении.

Определяя меру возможного и должного поведения, право как система общих правил использует в основном абстрактные понятия, поэтому юридические термины имеют более общий характер, нежели термины иной сферы применения. В то же время степень общности юридических терминов небезгранична: закон оперирует конкретными жизненными понятиями объективной реальности. Понятие может существовать и без оформления в законе соответствующим термином, однако правового качества оно будет лишено до тех пор, пока не будет закреплено в законодательном акте.

При формулировании юридических норм используются три вида терминов: общеупотребительные, специальные технические и специальные юридические Тихомиров Ю.А., Петухов В.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 9.. Использование общеупотребительных слов в законе возможно лишь в том значении, которое они имеют в литературном языке; значение специальных технических терминов только то, какое они имеют в соответствующей отрасли знаний. Специальная юридическая терминология необходима для сокращения изложения нормативного предписания и наиболее точного смыслового обозначения понятия Российское законодательство: проблемы и перспективы. М. 1995. С. 163..

Важное значение для унификации терминологии имеет классификация терминов в зависимости от способа обозначения соответствующего понятия. Термины точного значения и оценочные термины, отражающие очевидные связи объективной действительности, должны использоваться в соответствии с их конкретным назначением в пределах определенной терминологической системы.

Приводимые ниже примеры демонстрируют имеющиеся в действующем законодательстве терминологические расхождения и противоречия. Так, название главы 24-1 ГПК РСФСР Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407. в редакции Закона РФ от 28.04.93 г. № 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР" Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 787. таково: "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан". Данный Закон с принципиальными расхождениями воспроизводит Закон РФ от 27.04.93 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685. (в ред. от 14.12.95 г.), который более точно определял объект судебного обжалования. В настоящее время в данном вопросе судам предписывается исходить из нормы, закрепленной в п. 2 ст. 46 Конституции РФ, которая гласит, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Из-за отсутствия единообразия в подготовке документов и использовании терминологии Постановлением Правительства РФ от 15.04.2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" Министерству юстиции РФ совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ было поручено разработать и утвердить методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, а также дать предложения по унификации терминологии и правил подготовки документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами государственной власти. Минюстом России были утверждены Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4