Анализ системы и структуры органов государственной власти на примере Новосибирской области

Государство может быть унитарным или федеративным. Унитарное правление предполагает административное подчинение, следование инструкциям, если даже невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передаче рядя важных его функций и других признаков, о которых упоминается выше. Несколько независимых государств могут образовать конфедерацию - союз государств.

СССР является унитарным государством де факто, но не де юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В 1991 г. Был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание или неподписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. Предложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов была так высока, что они почти единогласно, невзирая на партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратилась ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов.

Для России с ее огромной территорией, множество национальностей, существенными различиями между регионами федерации является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности.

Требуется обеспечить равенство по правам и обязанностям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания в праве создавать органы территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического растяжения, подрывающее единство и безопасность страны.

Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально - культурных автономий, объединение усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижение межнационального согласия. Концепция государственной национальной политике положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ.

Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является, прежде всего, политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен незаконно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но и разумное централизация необходима и вписывается в федерализм.

Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний субъектами федерации, расширение их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.

Российская Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее независимые государства на основе федеративного договора. После распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государствам. В РСФСР существовали административно-территориальные единицы в рамках единого государства. В федеративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.

Основой формирования федеративных отношений послужили Федеративный договор, Конституция Российской Федерации.

Федеративный договор подписан 31 марта 1992 года представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно - территориальные и национально - территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами Российской Федерации. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Конституция Российской Федерации закрепила такие принципы федеративного государства, как единства правового поля (верховенство Конституции и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации); незыблемость территориальной целостности государства, не допустимость одностороннего статуса субъекта Российской Федерации; единство основ государственного строя; равноправие субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром и между собой [1.1.].

О признаках федеративных отношений свидетельствуют также следующие показатели:

· Верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляет представители законодательной, исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· В распоряжении органов государственной власти субъектов Российской Федерации находятся налоговые доходы;

· Главы субъектов Российской Федерации избираются населением прямым голосованием;

· Функционируют органы местного самоуправления.

Федерализм развивался по двум направлениям: законодательное и договорное. Первому направлению следовали субъекты Российской Федерации, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму - субъекты Российской Федерации, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающихся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправие субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления интересов России и субъектов Российской Федерации.

Принятием базовых системообразующих законов закрепляются границы прав и ответственности за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного управления.

Договорные отношения в Конституции Российской Федерации признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомогательный характер.

Однако федерация строилась с самого начала во многом не последовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит и не устойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие - в унитарное государство.

Конфедерация противопоказана Российской Федерации, так как велика территория, многонационально население, большое количество субъектов федерации. В чистом виде конфедерация не наблюдается и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.

Намерение выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов не демонстрирует. Но государственность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет региональный сепаратизм. Питательной его средой являются наделение всех субъектов Российской Федерации правом издания законов; назначение прокуроров субъектов по согласованию с ними; отсутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам Российской Федерации.

В 1998 г. Из рассмотренных Министерством юстиции Российской Федерации 30 тыс. нормативных актов субъектов 30% оказались противоречащими Конституции и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции.

Если Центр не контролирует свои структуры, демонстрирует неуправляемость де-факто, то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возможности для этого имеются, так как Министерство имущественных отношений Российской Федерации реально не управляет государственной собственностью, а предприятия являются должниками региональных администраций.

Субъекты Российской Федерации претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собственности. Для упрочнения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объединения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.

Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действуют ни исполнительная, ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органах.

За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и территориальные органы исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

Россия оказалась перед выбором: или решение Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут существовать две независимые системы государственного управления - федеральные и региональные, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента Российской Федерации по введению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращения полномочий органов власти субъектов Российской Федерации местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.

Указом Президента Российской Федерации утвержден перечень семи федеральных округов (Центральный, Северо - Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный округа), институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента в федеральных округах [1.4.].

Целями реорганизации является обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля исполнения решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их центру. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента Российской Федерации, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.

Новое деление, естественно не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной центральной властью. Однако укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от произвола местных властей, что явно отвечает интересам рядового человека.

Укрепление федерации с учетом устойчивых особенностей России позволит сосредоточить в Центре оптимальное количество функций, наделить необходимыми полномочиями регионы, приблизить власть к местным сообществам и обеспечить демократическое будущее страны.

1.3 Территориальное устройство и проблемы асимметрии субъектов Российской Федерации

Территориальное устройство, или территориальная организация государства - это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью и территориальными составными частями - субъектами. В официальных документах и научной литературе до последнего времени преобладал термин «государственное устройство». Но более адекватным характеристике территориальной организации государства является термин «политико-территориальное устройство». Существуют две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарная и федеративная. Основное различие между ними заключается в том, что для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенций между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы федеральной конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как нередко и само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. К этому следует добавить, что соответственно конституционному установлению территорий субъектов Федерации они обладают элементами государственной автономии, но не являются государствами в собственном смысле, хотя в ряде федеративных государств (США, Мексике, Бразилии) и называются «штатами» или «республиками» (государство) в Российской Федерации. Поэтому объяснение различия между унитарной и федеративной формами территориального устройства государства те, что субъекты федерации представляют собой государственные образования или даже государства, едва ли обосновано.

В связи с установленным в Конституции Российской Федерации [1.1.] разным статусом субъектов Федерации в юридической литературе республики называются «национально-государственными образованиями»; края, области и города федерального значения - «административно-территориальными единицами»; автономная область и автономные округа считаются национально-территориальными образованиями. Такое разнообразие территориального устройства и правового положения субъектов Российской Федерации обусловливает продолжающуюся дискуссию по ряду проблем теоретико-практического характера. К их числу относятся, прежде всего, вопросы асимметрии конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия; договорной или конституционной сущности Российской Федерации; суверенитета и самоопределения народов и др.

Разночтение положений Конституции Российской Федерации по этим и другим вопросам объясняются тем, что наряду с юридически четкими установлениями в ней имеются явные несогласования, дающие возможность для их противоречивого толкования в процессе практической реализации. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, равно как и с федеральными органами.

Статус республик и иных субъектов Федерации должен быть определен только в Конституции Российской Федерации и, соответственно закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уставов) ряда субъектов федерации Конституции Российской Федерации [2.3.].

В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции Российской Федерации. Однако зачастую положение о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на их территории формулируются без учета положений Конституции Российской Федерации о верховенстве действии Конституции Российской Федерации без каких-либо ограничений.

В конституциях некоторых республик встречаются также положения о ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха), о возможности приостановления действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Основные законы (уставы) других субъектов Российской Федерации (краев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов Российской Федерации, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от прочих республик, но в отличие от них не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Однако имеются формулировки, закрепляющие статус самостоятельного государственного образования (Красноярский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Федерации (новосибирская область). В разных формах уставы краев областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции Российской Федерации на своей территории.

Многие конституции и уставы проявляют явное отсутствие от принципа разделения властей, распространяющегося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В них не только отдается приоритет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном процессе, но и сам процесс формирования органов исполнительной власти относится к полномочиям законодательному (представительному) органу государственной власти.

В конституциях ряда республик имеются положения, не соответствующих Конституции Российской Федерации по предметам ведения.

Во многих конституциях и уставах устанавливается верховенства субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, право его исключительной собственности на землю и ее недра, воды леса, растительный и животный мир и другие природные ресурсы, находящиеся на территории.

В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституцией Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей и другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5