Бюрократия и бюрократический аппарат

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона - Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.

Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии - государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители «классической школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений11 Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1999. - № 2. - С. 52. .

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента - Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте11 Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1999. - № 2. - С. 53. .

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Вместе с тем представители классической школы не исследовали свойства изменчивости организации, ее адаптацию во внешней среде, противоречия и внутренние источники развития, а главное -- «забыли» про человеческий фактор.

В 30-е гг. возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации11 Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М.: Просвет, 2001. - С. 96. .

Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны и вскоре после нее.

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии также подверглось критике. По мнению таких ученых, как Р. Мертон, Ф. Селзник, Т. Парсонс, А. Гоулднер и др., которые использовали функциональный подход к исследованию бюрократии, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». Так, американский социолог Р. Мертон описал наиболее распространенную дисфункцию бюрократической организации, суть которой -- в так называемой «подмене целей», когда нормы и правила, которым следуют бюрократы, из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем само содержание работы. Более того, эти дисфункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например, на протесты клиентов бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом. Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так и дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей - косность и неспособность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

В работах американского социолога А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии». В одной из своих работ Гоулднер отмечал, что если начальник замечает у подчиненных ему работников отсутствие мотивации, он начинает контролировать их более придирчиво. Такой подход со стороны начальника может породить две проблемы. Во-первых, если у работников есть мотивация, они могут выполнять свою работу без придирчивого контроля. Во-вторых, мелочный и сверхпридирчивый контроль связан с ограничениями и наказаниями. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников11 Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 43. .

Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье, имя которого на Западе ассоциируется прежде всего с названием его основополагающего труда -- “Бюрократический феномен”, благодаря которому он стал с 1963 года широко известен в Европе, а с 1964 г. с переводом его работы на английский язык, и на американском континенте. Несмотря на длительное и достаточно пристальное внимание социологов к теме бюрократии, несмотря на блестящее описание М. Вебером “идеального типа бюрократии” и всю поствеберианскую литературу, проблема бюрократии, по утверждению Крозье, до сих пор не получила должного разрешения. Она все еще остается “идеологическим мифом нашего времени”11 Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления. - М.: РАГС, 2003. - С. 39. .

Парадокс, с точки зрения французского социолога, проистекает из двойственности самого явления бюрократии, которая наметилась уже в работах М. Вебера. С одной стороны, развитие бюрократических процессов есть следствие и проявление рациональности, и в этом смысле бюрократия выше других форм организации. С другой стороны, создается впечатление, что организации такого типа преуспевают именно благодаря своим плохим качествам, т.е. благодаря тому, что низводят своих членов до ситуации стандартизации. В этом смысле бюрократия выступает “как своего рода Левиафан, который готовится обратить в рабство всю человеческую расу”. Предшествующие исследования бюрократии, по мнению М. Крозье, недостаточно четко выявляли значение этого противоречия.

Оригинальность подхода М. Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их “латентную функцию”. Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: “Бюрократическая система организации -- это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия”.

Западные ученые отмечают также, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными. Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются и выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с трудно преодолимыми препятствиями, а принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Г. Шмидт и Х. Трайбер, сопоставив основные характеристики административно-государственной деятельности во второй половине XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа», разработали идеальный тип современной «политической бюрократии» (см. приложение 1.).

В целом, теории, основанные на неклассической парадигме (в том числе и поведенческий подход, который был очень популярен в 50--60-е гг. XX в.), «сосредоточили исследовательский дискурс на изучении людей - смыслообразующего фактора организации». В рамках этих теорий были раскрыты факторы личностной мотивации человека, удовлетворенности трудом как основного фактора повышения эффективности организации, а также разработаны механизмы развития инициативности служащего, переходящей посредством делегирования прав и ответственности в самоуправление. Основной целью школы поведенческих наук в самых общих чертах было повышение эффективности бюрократической организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов11 Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Государство и право. - 2004. - № 1.. - С. 45. .

Проведенный анализ основных теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций (смысловых значений) бюрократии, которую несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная, современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством; чиновничество как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М. Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество)11 Орехов А.М. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. 2003. - № 6. - С. 110. .

Приведенная классификация свидетельствует о том, что к настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках на Западе характеризуется расплывчатостью и достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной «терминологической и смысловой путаницы», которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации».

1.2 Истоки возникновения бюрократии в России

Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть11 Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. - 2002. - № 3. - С. 35. .

В то время государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требует постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти свои интересы.

В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете «бюрократ» и «бюрократизм» - бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»11 Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. 2004. - № 7. - С. 24. .

Е.Г. Морозова справедливо указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину «государственная служба». «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба»22 Морозова Е.Г. Административные реформы конца XX века: чему нас учит зарубежный опыт // Научные доклады. Вып. 1. - М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 94. .

Необходимо отметить, что очень часто смешивают универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм -- социальную болезнь управленцев.

В России выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который не был реализован. Политическая и государственная централизация с необходимостью влекла и выстроенную на тех же началах бюрократическую систему, непосредственно и исключительно подчиненную верховной власти, выделение особой социальной группы должностных лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой в обществе11 Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. - 2002. - № 3. - С. 36. .

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7