Діяльність органів державної влади щодо ініціювання та запровадження антикризових програм

2.3 Ініціювання у сфері розроблення, прийняття та впровадження рішень органів державної влади

Проблеми, пов'язані із демократизацією процесу прийняття рішень, знаходяться у двох площинах - процедурній, яка стосується вдосконалення існуючих стандартів і процедур, на основі яких органи державної виконавчої влади будують свою роботу, та комунікативній, яка має відношення до проведення консультацій із заінтересованими сторонами у процесі розроблення нових рішень [ 25 ].

За останні роки в Україні чимало зроблено для того, щоб діяльність Уряду стала більш прозорою, відкритою і зрозумілою для кожного громадянина. Справжнім проривом у цьому напрямі роботи було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 року № 915 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України (втратила чинність з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", але норма залишилась), який встановив порядок організації діяльності Уряду, пов'язаної з виконанням його повноважень. У цьому документі досить детально було виписано процедури і правила, на основі яких Кабінет Міністрів України, урядові органи здійснюють свою роботу, і, зокрема, запроваджено норму, згідно з якою: "Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верст населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки. За рішенням Кабінету Міністрів України проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами".

Наступною віхою на цьому шляху стало прийняття Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року № 1160-ІV, одним із положень якого було встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект цього акта не був оприлюднений.

Черговим кроком був вихід постанови Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 р. № 1378 "Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" та Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики". постановою було затверджено Порядок проведення консультації з громад кістю з питань формування та реалізації державної політики, однією з вимог (пункт 3 Порядку) зокрема закріплено, що: "В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

- проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

- звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

- інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

А Указ Президента України визначив завдання Кабінету Міністрів України щодо посилення роботи в сфері відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, і зокрема зобов'язував підготувати пропозиції щодо підвищення кваліфікації державних службовців у сфері комунікацій з громадськістю, розробити умови проведення конкурсу з підготовки Національних доповідей та забезпечити його проведення, вжити заходів щодо проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оцінки рівня їх взаємодії з громадянами та їх об'єднаннями, розробивши порядок сприяння її проведенню.

Цей перелік актів не є вичерпаним і його можна було доповнити іншими документами, які регламентують діяльність органів державної влади у цій сфері. Але започатковані зрушення, про які йшлося вище, дають підстави говорити про рух у правильному напрямку. Водночас треба визначити й те, що попри достатню нормативно-правову базу, якою можуть послугуватися органи державної влади, залишається чимало проблем з фактичним виконанням норм, правил і процедур у цій сфері, про що мова йтиме нижче.

Аналіз існуючої в Україні практики розроблення та прийняття рішень дозволяє виділити найбільш типові проблеми і перешкоди, які заважають наблизитися до європейських стандартів у цій сфері і в кінцевому підсумку впливають на якість та ефективність прийнятих рішень. Зокрема, це:

1) відсутність в учасників процесу підготовки та прийняття рішень відповідних традицій, управлінської культури, достатніх навичок і прагнення щодо дотримання норм професійної етики;

2) недостатня увага до пропозицій громадян, висловлених у зверненнях до органів державної влади, у засобах масової інформації, відсутність системи аналізу причин і умов, що породжують такі звернення, метою якої має бути вироблення рекомендацій щодо прийняття відповідних управлінських рішень;

3) відсутність чіткої, цілісної та взаємозбалансованої системи планування діяльності органів виконавчої влади, системності у підготовці нормативно-правових актів і застосування недемократичної моделі ініціювання розроблення проектів рішень за системою "зверху-вниз";

4) недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у питаннях розроблення та впровадження державної політики в поєднанні з успадкованою централізованою системою управління;

5) відсутність в системі органів виконавчої влади традицій та сталих механізмів щодо залучення громадян до управління державними справами через системні консультації з громад кістю на етапі розроблення нових рішень, низка активність інститутів громадянського суспільства.

Кожна із перелічених вище проблем має свій масштаб і свою специфіку. Зрозуміло, що демократичність процесу прийняття рішень неможливо забезпечити без чіткого усвідомлення усіма його учасниками необхідності жорсткого дотримання встановлених процедур і правил, оскільки у європейській практиці "демократія" і "процедури" є тотожними поняттями і невід'ємними елементами управлінської культури та етики [25].

Проблема відсутності чіткої, цілісної і внутрішньо збалансованої системи планування роботи органів виконавчої влади та Уряду включає до себе наявність великої кількості програмних документів і планів (Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма економічного і соціального розвитку України, понад триста державних цільових програм, план законопроектної роботи, План роботи Кабінету Міністрів України та інші [41]), які не завжди між собою узгоджені, разом з нетривалим періодом діяльності кожного українського уряду, серйозно звужують можливості як громадян України так і іноземних партнерів зрозуміти та спрогнозувати стратегію і перспективу розвитку країни у найближчому майбутньому.

Не відповідає світовим стандартам практика, за якою у вітчизняній системі прийняття рішень застосовується схема ініціювання розроблення окремих проектів нормативно - правових актів за дорученнями Кабінету Міністрів України, тобто за схемою "зверху-вниз". Причин цьому декілька - успадковані від минулого традиції та стереотипи, недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усталена практика перекладення ними відповідальності за прийняття рішень на колегіальний орган (Кабінету Міністрів України). Застосування такої схеми породжує низку інших проблем, пов'язаних з дублюванням функцій, неузгодженістю програмних документів, труднощами в організації планування діяльності Уряду і міністерств, координації їх роботи.

Відсутність єдиного центру (ресурсу), де зацікавлені сторони могли б ознайомитися з проектами усіх урядових рішень, які розробляються на поточний момент, призводить до ускладнень в координації цієї роботи в цілому. Як наслідок, проекти нормативно-правових актів, які спрямовані на вирішення одних і тих же завдань, можуть одночасно розроблятися в різних центральних органах виконавчої влади. Зокрема, це стосується тих проектів актів, якими вносяться зміни до раніше прийнятих рішень Уряду.

Подоланню існуючих проблем також перешкоджає відсутність у системі органів державної влади та місцевого самоврядування традицій щодо залучення громадян до управління державними справами, системних консультацій з громадськістю на етапі прийняття рішень, недостатня ефективність роботи громадських рад, що утворені при органах виконавчої влади, відсутність наукових розробок, якісних технологій органів виконавчої влади щодо комунікацій із громадськістю, низка громадянська та політична культура, а також недостатня активність українського суспільства.

На сьогодні, основною формою консультацій з громадськістю є оприлюднення проектів регуляторних актів та концепцій державних цільових програм. У більшості випадків проекти рішень розміщуються на Інтернет-сторінках органу, який розробив відповідний проект акта, інколи документи публікують в друкованих засобах масової інформації. У разі надходження зауважень і пропозицій до проекту від заінтересованих сторін не завжди мають можливості для ознайомлення з результатами розгляду їх головним розробником.

У якості ілюстрації щодо відсутності достатньо чітких і прозорих критеріїв, яким заінтересовані сторони мають відповідати для участі в консультаціях на відповідному рівні органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, може слугувати інший приклад: постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2003 р. № 1569 "Про затвердження Загального положення про колегію центральних органів виконавчої влади і місцевої державної адміністрації"[13] передбачено поряд з представництвом у громадських радах можливість включення представників громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організації до складу колегій центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим склалася певна ієрархія громадських організацій (а отже і соціальних груп, інтереси яких вони представляють у стосунках з державними органами), які представлені доволі широко і реально впливають на рішення органів виконавчої влади. Переважній більшості інших залишається задовольнятися досить примарною можливістю бути почутими лише через громадські ради.

Звідси виникає ще одна проблема, яка спонукає до пошуків відповіді на питання щодо репрезентативності громадських об'єднань, їх відповідності рівневі консультацій (загальнодержавний, відомчий, регіональний) та бути представником окремих інтересів і груп.

Відсутність принципових і поступових кроків, спрямованих на вирішення зазначених проблем, призводить до поглиблення негативних процесів у цій сфері, подальшого домінування тактичних або локальних підходів до вирішення найважливіших питань соціально-економічного розвитку країни над стратегічними, втрату довіри з боку громадськості, у тому числі міжнародної, щодо здатності державних інститутів країни адекватно реагувати на потреби і виклики часу. Процес формування політики залишатиметься несистемним, її результати не повністю відповідатимуть потребам і очікуванням громадян (фізичних і юридичних осіб).

Проблему відсутності управлінської культури та професійної етики доцільно вирішувати шляхом: прищеплення усім без винятку посадовим особам почуття поваги до законів, навчання державних службовців, вжиття до них, у разі потреби, адміністративних і дисциплінарних заходів, забезпечення жорсткого дотримання вимог законодавства. Взамін існуючої системи планування діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади необхідно побудувати нову, наближену до міжнародних стандартів розроблення прогнозних та програмних документів, систему стратегічного планування, яка була б взаємопов'язаною та взаємозбалансованою.

Необхідно переглянути та реформувати існуючу систему підготовки рішень за дорученнями зверху. Формування нових рішень повинно відбуватися за схемою: програма Кабінету Міністрів України - ініціювання та розроблення міністерствами під програму відповідних проектів політичних рішень в нормативно-правових актів та подання їх в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України.

Для підвищення інституційної спроможності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади необхідно чітко розмежувати їх повноваженнями Кабінету Міністрів України.

Кінцевою метою розмежування повноважень має бути створення умов, за яких державне рішення приймається на найнижчому законодавчо або нормативно підтвердженому рівні, тобто питання, які можуть бути врегульовані актом одного міністерства або спільним актом декількох міністерств, не повинні вирішуватися актами Уряду. Як типовий приклад, можна привести утворення очолюваних міністрами координаційних органів (постійних комісій, рад тощо з міжгалузевих питань) або робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми.

Проблема консультацій може бути розв'язана шляхом створення відповідної законодавчо закріпленої системи, що передбачала б механізми обов'язкового залучення громадськості до цих процесів та врахування її думки з наступним оголошенням результатів консультацій.

На сьогоднішній день потрібно відпрацювати наступні варіанти дій:

- посилення інституційної спроможності громадських рад при органах державної влади;

- розробка та широке громадське обговорення Закону України "Про відкритість і прозорість органів державної влади та органів місцевого самоврядування";

- створення при органах виконавчої влади центрів комунікацій влади і громадськості з метою надання якісних інформаційних послуг та забезпечення проведення консультацій з громадськістю щодо вироблення та реалізації державної політики;

- посилення інституційної спроможності структурних підрозділів органів державної влади;

- проведення системного навчання державних службовців з метою підвищення їх комунікативного рівня знань і навичок;

- розробка новітніх технологій ефективних комунікацій та інформування на базі вивчення досвіду країн з розвинутою демократією та закріплення їх регламенту у нормативних документах, створення системи контролю та відповідальності за їх дотриманням;

- встановлення системи громадського контролю за діяльністю органів державної влади з метою забезпечення ефективного врахування громадської думки в процесі прийняття та реалізації державної політики.

2.4 Інформаційно-аналітичне забезпечення ініціювання та запровадження антикризових програм органів державної влади

Проблема інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади особливої актуальності набула в умовах кризи. Порівняно з відповідною практикою держав Заходу, з їх традиційно розвинутою системою соціальних комунікацій, тісно пов'язаних з механізмами державного, в Україні цей аспект вирізняється цілим рядом ускладнень:

По-перше, структури, до функцій яких входить інформаційно-аналітичне забезпечення державних органів, мали надавати допомогу в організації державотворення фактично з нуля. Тобто вони, особливо в перші роки існування нової держави, стикаються з необмеженим колом питань, вирішення яких потребує відповідної інформаційної підтримки, пов'язаної з вивченням зарубіжного досвіду, аналізом специфіки власних суспільних, економічних, політичних, культурних процесів, з пошуком оптимальних шляхів оперативного розв'язання завдань державного будівництва;

По-друге, діяльність створюваних інформаційно-аналітичних структур, орієнтованих на забезпечення роботи державних органів, не могла спиратися на інформаційну інфраструктуру загальносуспільного призначення внаслідок фактичної відсутності останньої в державі. Україна , на жаль, реально не могла використовувати ресурси колишньої союзної системи, сформованої спільними зусиллями радянських республік, колишніх союзних банків даних, що могли мати прикладне значення для вироблення ефективної внутрішньої і зовнішньої політики нашої країни;

По-третє, помітно ускладнює діяльність інформаційно-аналітичних структур в Україні кризова економічна ситуація. Слабке матеріально-технічне забезпечення не дає можливості впроваджувати сучасні технології обробці та аналізу потоків інформації;

По-четверте, працівники органів державної влади до сих часів мають низку комп'ютерну грамотність та використовують комп'ютері лише як друкарські машинки та калькуляторі.

Є й інші проблеми. Необхідність їх розв'язання зумовлюється тим, що в Україні державні органі одразу реально відчули гостру потребу в інформації, матеріалах аналізу процесів державотворення й виявлення певної активності в організації необхідних структур. Однак, рівень матеріально-технічного забезпечення інформаційно-аналітичних структур змусив шукати виходи в умовах існуючих дуже скромних можливостей. Ці процеси розвиваються в двох напрямах: формування підрозділів для аналізу оперативної та вузькоспеціальної інформації безпосередньо при державних відомствах, установах і створення міжвідомчих інформаційно-аналітичних структур при організаціях, що мають власні інформаційні ресурси чи доступ до подібних ресурсів загальнодержавного значення.

Не зовсім виправданими видалися сподівання на кооперативний принцип координації зусиль інформаційно-аналітичних структур при виконанні трудомістких або термінових замовлень:

- співробітники інформаційно-аналітичних структур працюють за власними планами, виконують роботу, що відповідає їхній професійній підготовці (а іноді виконують роботу, яка не зовсім не пов'язана з інформаційно-аналітичною роботою);

- кваліфікаційні вимоги до працівника, якій займається інформаційно-аналітичним забезпеченням роботи органів державної влади, включають, як свідчить практика, досить високий рівень комп'ютерної грамотності, відповідну орієнтацію в актуальних питаннях суспільного життя, вміння оперативно знайти у великих обсягах інформації потрібний матеріал і проаналізувати його, мати здібності до продуктивного спілкування з людьми різної політичної орієнтації, професії, світоглядів тощо.

У діяльності інформаційно-аналітичних структур є й інші проблеми. Серед них набуває особливої актуальності необхідність постійного аналізу електронних потоків інформації, робота в Інтернеті.

При нинішньому рівні фінансування інформаційно-аналітичних структур нагальною є проблема залучення позабюджетних коштів, трудність полягає у відсутності прийнятної нормативної бази для такої роботи. Проблематичним є й одержання цими структурами більш-менш ефективної допомоги від міжнародних фондів та благодійних організацій, оскільки в уявленні їх керівників органи державної влади повинні мати необхідне забезпечення з бюджету.

У ринковій економіці, що характеризується невизначеністю ситуацій і наявністю великого числа економічно незалежних учасників, органі державної влади не можуть здійснювати управління різними сферами діяльності тільки шляхом адміністративного контролю. Вони повинні створювати такі умови (разом із законодавчою владою), при яких будь-якому керівнику буде доступна інформація, необхідна для ефективного узгодження його рішення з рішенням суміжників. При цьому слід розуміти, що ніякій державний орган не може врахувати всю інформацію, необхідну для прийняття раціонального рішення.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14