Договор аренды земельных участков

Представляется, что при коллизии ЗК РФ и ГК РФ применению приоритетно подлежат нормы ЗК РФ. В пользу этого говорит и норма части третьей ст. 3 ЗК РФ, устанавливающая, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В сущности, перед нами хорошо известный в современной цивилистике законодательный прием: изначально применяются специальные нормы, а в части, ими не урегулированной, действуют общие правила. При регулировании земельных отношений встает вопрос не только о соотношении норм в отраслевом аспекте, но и о соотношении норм в вертикальном аспекте, т.е. дифференциация и взаимодействие федерального законодательства с нормативными правовыми актами субъектов федерации. Данный вопрос непосредственно связан с проблемой разграничения полномочий РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений. Приоритет федерального законодательства предполагает, во-первых, соответствие законодательства субъекта РФ федеральному законодательству, во-вторых, действие федерального закона в случае противоречия между законом субъекта и федеральным.

Таким образом, следует дифференцировать сами фактические отношения: те из них, которые складываются по поводу планирования, организации земельных ресурсов, контролю за ними и т.п. - это сфера действия норм земельного права. Отношения же имущественные, эквивалентно-возмездные, в том числе возникающие при обороте земельных участков, являются гражданско-правовыми. И если в первом случае нормы ГК РФ применению не подлежат, то во втором случае они применяются субсидиарно.

Статья 2 ЗК РФ определяет, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других законах должны соответствовать Земельному кодексу. Проблема соотношения норм федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ сейчас особенно актуальна, т.к. федеральное земельное законодательство изобилует пробелами, и в силу этого многие субъекты РФ приняли свои собственные законы о земле; однако региональное земельное законодательство часто повторяет федеральное, не отразив специфику земли региона, либо противоречит ему.

Представляется, что многочисленные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в период «неполноценного» федерального правового регулирования земельных отношений, в значительной степени выходили за рамки предоставленных им полномочий; в этой связи сохраняется проблема приведения содержания этих актов в соответствие с федеральным земельным законодательством. Действующий ЗК РФ (ст. 9-11), в отличие от предшествующего, достаточно четко (не детально, а с точки зрения критериев отграничения) определил полномочия РФ, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области земельных отношений. Но следует специально отметить, что отношения, связанные с оборотом земли, регулируются только федеральным законодательством, т.к. данные отношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. А последнее есть прерогатива исключительно РФ (ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ). Следовательно, к отношениям аренды земельных участков региональное земельное законодательство в принципе не применимо.

Завершая обзор правового регулирования отношений по поводу земли, следует отметить существенное значение судебной, судебно-арбитражной практики, ее обобщений, актов высших судебных органов для правильного рассмотрения дел. Не разделяя популярной в последнее время точки зрения о том, что данные акты являются источниками права, тем не менее, следует признать их необычайно важными для сферы правового регулирования в период, когда законодательство не стабилизировано и требуются его разъяснения. Применительно к рассматриваемой теме следует выделить, прежде всего:

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» от 11.01.2002 г. №66;

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» от 27.02.2001 г. № 61;

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» от 24.03.05 №11.

В заключении следует отметить, что на наш взгляд давно назрела потребность поставить вопрос и о выделении в рамках главы 34 ГК РФ отдельного параграфа, посвященного аренде земельных участков. Надо заметить, что во многих странах гражданские кодексы (иные подобные акты) имеют соответствующие самостоятельные разделы. Порядок заключения договоров аренды земельных участков регулируется преимущественно гражданским законодательством (параграф 1 гл. 9, гл. 28, гл. 34 ГК РФ), которое предусматривает общие требования, предъявляемые к совершению таких сделок; что же касается норм, содержащихся в земельном законодательстве, то они практически не затрагивают процедуры заключения соглашений. Определенная специфика есть лишь в юридических фактах, порождающих правоотношения.

В связи с тем, что долгое время земля предоставлялась в административном порядке, и использовались такие термины как «предоставление», «выделение» земель, это нашло отражение в многочисленных нормативных правовых актах, регулирующих земельные правоотношения (и не все они отменены или отредактированы). Здесь достаточно привести пример из самого ЗК РФ, где во многих статьях (в ст. 29, 30, 33 и др.) говорится именно о предоставлении земель. Поскольку слова «предоставление участка» в ЗК РФ используется без указания на существо возникающих правоотношений, без указания на возникающий у приобретателя правовой титул, это вызывает путаницу в толковании содержания взаимоотношений (в том числе и при предоставлении участка в аренду). Следует согласиться, что данное выражение целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование.

Но какое значение имеют для последующих арендных отношений административные акты (обычно - это постановления соответствующей администрации) о предоставлении земли в аренду?

Существующая судебно-арбитражная практика исходит из того, что сам по себе государственный акт, фиксирующий те или иные права на землю, не является правоустанавливающим документом, «предоставление земельных участков производится на основании решений соответствующих органов власти или органов местного самоуправления». Тем не менее, следует уточнить ситуацию.

О значении административных актов для заключения договора. Нормы, предусматривающей общий, единый порядок предоставления земельного участка, нет; в одних случаях, когда речь идет о строительстве, следует применять процедуры, предусмотренные ст. 31-32 ЗК РФ, в том числе предусматривающие этапы; а) обращения с заявлением, б) выбора, в) проверки условий использования, г) процедур согласования, д) информации заинтересованных лиц и организаций, составления акта выбора, ж) принятия решения о предварительном согласовании и т.д.

Если же имеется в виду предоставление земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством, то применяются правила ст. 34 ЗК РФ. В частности, для обеспечения публичности и справедливости принимаемых решений, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять специальный акт, который бы устанавливал процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Заинтересованные граждане подают заявление в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (п. 2 ст. 34 ЗК РФ), содержащее цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (п, 3 ст. 34 ЗК РФ), В течение месячного срока орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его (п, 4 ст. 34 ЗК РФ). Решение о предоставлении участка принимается в двухнедельный срок (п. 5 ст. 34 ЗК РФ), а договор аренды заключается в двухнедельный срок после представления заявителем кадастровой карта (плана) земельного участка (п. 6 ст. 34 ЗК РФ). Дежурная кадастровая карта представляет собою документ, который в графической и текстовой форме воспроизводит сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре; т.е. предполагается, что заявитель заблаговременно совершит и действия, обеспечивающие формирование кадастровых данных и получение этой карты (плана). Существует и другие разновидности порядка предоставления земель, в том числе в аренду.

Если с различиями в порядке предоставления различных земель и для различных случаев еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю регламентацию порядка предоставления земель в целом. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами третьей и четвертой ЗК РФ (т.е. право собственности, вещные права, право аренды и право безвозмездного срочного пользования), возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Отсюда следует, что сам ЗК РФ таких оснований не содержит (по смыслу статьи - не может содержать), в частности, все те нормы, которые предусматривают «предоставление» земли, в действительности не указывают на акты «предоставления» как основания возникновения прав на землю (в значении ст. 25 ЗК РФ). Не порождают права на землю и акты государственной регистрации - государственная регистрация лишь определяет момент возникновения этих прав, но сама по себе не порождает их. Что же касается гражданского законодательства, то общие указания об основаниях возникновения гражданских прав и обязанностей изложены в ст. 8 ГК РФ, а применительно к конкретным случаям и договорным институтам - в нормах, регулирующих конкретные группы правоотношений. Для аренды, прав из договора аренды - это нормы гл. 34 ГК РФ. Однако последние не предусматривают в качестве оснований возникновения арендных прав административные акты.

Сложное и противоречивое законодательное закрепление состава юридических фактов, порождающих в конечном счете арендные отношения, требует отдельного исследования. Применительно же к рассматриваемым проблемам отметим следующее. Опираясь на сложившуюся практику, можно также утверждать, что сам по себе административный акт о предоставлении земли в аренду, т.е. без договора, не может породить арендных отношений. Если же арендатор отказывается от аренды земельного участка, то прекращается договор аренды, но не действие административного акта.

Что же касается обязательности и безусловности существования административного акта, то необходимо признать обязательным его наличие в определенных законом случаях. Кроме того, вопрос о «предоставлении» земель может и должен обсуждаться не в смысле основания возникновения собственно права аренды, а с иной точки зрения. В частности, когда речь идет о предоставлении земель, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то термин «предоставление» является уместным, так как требуется решение соответствующего собственника. Именно поэтому вполне соответствует гражданскому законодательству п. 1 ст. 28 ЗК РФ - в том смысле, что акцент перенесен на слово «предоставляются», но также бессмысленна в остальном - весь изложенный в ней текст просто копирует соответствующие статьи ЗК РФ и ГК РФ. Поскольку же речь идет о публично-правовом образовании, за которое действуют его органы (см. ст. 124-125 ГК РФ), то в силу именно этой специфики субъекта на стороне арендодателя и рождаются вопросы, связанные с тем, кто, как, в каком порядке, с какими полномочиями вправе предоставить землю. В конечном счете, определенный полномочный орган, представляющий соответствующее публично-правовое образование, заключит договор аренды с арендатором, этот договор и будет действительным основанием для возникновения права аренды. Но этот орган должен быть определен! И наделен соответствующей компетенцией... Именно поэтому в соответствующих законах и иных правовых актах, положениях о государственных органах, уставах муниципальных образований содержатся специальные правила о том, кто именно принимает решения о распоряжении публичной собственностью, кто заключает от имени данных формирований договоры и пр.; этому же вопросу посвящена и ст. 29 ЗК РФ, предусматривающая, что, по общему правилу, земельные участки предоставляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Последующие статьи (ст. 30-34 ЗК РФ) излагают лишь порядок и условия такого решения, которое - в свою очередь - служит основанием для заключения договора. Заключать же договор могут и другие государственные органы, органы местного самоуправления, их управления, комитеты и т.п. Дополнительно есть смысл отметить, что необходимость соблюдать все процедуры и получать предварительное решение исполнительного органа власти «о предоставлении» земли следует только в случаях, специально указанных в законе, например, для строительства (ст. 29 ЗК РФ). В остальных же случаях, когда земельный участок уже находится в обороте (при перезаключении договора аренды с прежним арендатором, в случае, когда приобретено здание на участке, принадлежащем публичному образованию - ст. 36 ЗК РФ и т.д.) нет оснований для соблюдения этих процедур.

Заметим, что и само земельное законодательство процедуру получения земельного участка а аренду именует не «основанием», а «порядком» (ср. ст. 34 ЗК РФ).

Таким образом, вопрос о порядке (процедуре) предоставлении участка в действительности лежит в плоскости установления достаточной правосубъектности соответствующих органов, а не оснований появления права аренды. Вообще говоря, точно также может быть поставлен допрос и о правосубъектности арендатора, о полномочиях тех лиц, которые подписывают договор аренды с его стороны (например, в связи с правилами о крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.).

Поскольку довольно часто на практике обнаруживается, что тот или иной государственный либо муниципальный орган не имел надлежащего права на заключение договора аренды (исходя из вида земель, их размера и т.д.), то считаем необоснованным в подобных случаях применять норму ст. 168 ГК РФ и оценивать сделку аренды как ничтожную. Порок сделки в подобных случаях состоит не в основаниях появления прав аренды, а в отсутствии у органа, заключающего сделку, достаточной компетенции, что требует применения ст. 174 ГК РФ; такие сделки должны квалифицироваться как оспоримые и признавать их недействительными следует только в случае, когда арендатор знал или заведомо должен был знать о наличии ограничений по заключению договора аренды.

Приведенная выше аргументация позволяет возражать против того, чтобы рассматривать вообще все факты, связанные с выделением и предоставлением земельных участков в аренду, в качестве равных элементов сложного юридического состава. Так, утверждение,что «приобретение права на аренду земельного участка юридически представляет собой сложный юридический состав, основой административном акте уполномоченного органа (администрации) о договоре аренды, заключаемом лицом, уполномоченным на заключение такого рода договоров администрацией города, и арендатором».

Нормы, регулирующие порядок предоставления земель и определяют органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, устанавливающие прежде всего на локальном уровне, в пределах публично-правового образования, часто изменяются, и по этой причине следует перелагать на арендатора, явно находящегося в положении, проблему решения полномочий того органа, который ним договор аренды.

Аналогичным образом, как представляется, следует оценивать наличие либо отсутствие соответствующих согласований по предоставлению участков в аренду. В этой связи уместно привести пример из судебно-арбитражной практики. При рассмотрении иска строительного кооператива о признании недействительным постановления администрации города, которым было отменено ранее в постановление о предоставлении ГСК земельного участка для строительства подземных гаражей, было установлено следующее. Первое постановление администрация города было принято вопреки Земельного кодекса (1991 г.) без учета мнения жителей, проживающих с участком, а также без согласования с Инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора и городского комитета по ресурсам. В связи с отменой указанного постановления был признан недействительным и договор аренды земельного участка. Нет сомнений, что и действующее земельное законодательство требует предварительных согласований в соответствующих случаях (см., например, п. 11 ст. 30 ЗК РФ), но, тем не менее, этот вопрос лежит в сфере подготовки самого административного акта.

Особо следует сказать о ситуации, связанной с обязанностью заключать договоры аренды в связи с фактом использования земель в населенных пунктах для гаражей и кладовых. В большинстве городов муниципальные власти пошли по пути признания права пользования фактически занятыми под эти объекты земельными участками, за исключением участков, находящихся в зонах перспективного строительства и т.п. Однако на праве собственности или праве постоянного пользования такие участки предоставлялись лишь в небольших пределах, прочая часть фактически занятого под гараж или кладовую земельного участка подлежала (подлежит) оформлению на праве аренды. Не отрицая необходимость упорядочения и легализации данных отношений по землепользованию, все же следует обратить внимание на то, что в данном случае граждане оказываются обязанными заключить договоры аренды в условиях, когда в целом их право пользоваться землей уже было признано соответствующим муниципальным образованием. Совершенно ясно, что заключать такой договор аренды они вынуждены, так как, например, при фактически занимаемой площади гаража в 20 кв. метров норма может составлять 15 квадратных метров. Представляется, что понуждение к заключению договоров в таких случаях и нецелесообразно, и незаконно.

И на самом деле, если в отношении обычной аренды наблюдается, скорее, усиление диспозитивных начал, то применительно к аренде земли хорошо просматривается линия на более активное вмешательство государства как в порядок заключения договора, так и исполнения договорных обязательств. Об этом свидетельствует и введение публичных торгов как общей процедуры для предоставления государственных и муниципальных земель в собственность (а частично - и в аренду), и установление единообразного режима государственной фиксации прав арендаторов, а также иные обстоятельства как правового, так и экономического характера. Тем не менее, представляется, наша страна пока отстает в решении вопросов публично-правового регулирования арендных отношений в сфере землепользования.

В литературе отмечается, что развитые государства уже создали систему правовых средств, позволяющую эффективно и безболезненно (как в социальном, так и в финансовом смысле) решать проблему экономической и производственно-технической зависимости арендатора; в целом же удается сочетать публичные и частные интересы при использовании аренды. Однако для этого создана мощная нормативно-правовая база с разветвленным законодательством; так, в большинстве экономически развитых стран приняты кодифицированные законы о сельскохозяйственной аренде (Италия, Франция, Бельгия и др.), во Франции помимо такого закона существует целый ряд крупных специальных законов (о паритетных судах сельскохозяйственной аренды, об адаптации сельскохозяйственного предприятия к окружающей его экономической и социальной среде, об ориентации сельского хозяйства и т.д.), в Аграрном кодексе Франции сельскохозяйственной аренде посвящено 168 статей и т.д.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10