Гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий

2.2. Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью

Сущность контроля заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2005. - С. 623.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Ведомственный контроль, в отличие от межотраслевого или вневедомственного, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. В этом сходятся практически все авторы. Валеев Д.Х. Процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве // Адвокат. - 2001. - № 9. - С. 42; Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2005. - С. 622.

Вневедомственный контроль - это контроль, который проводится органами не являющимися органами одной отрасли или сферы в отношении неподчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. В этом сходятся практически все авторы. Валеев Д.Х. Процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве // Адвокат. - 2001. - № 9. - С. 42; Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2005. - С. 622.

Поначалу понятия "надзор" и "контроль" представляются схожими. Вместе с тем отличие терминов объясняется разным характером проверки и полномочий, которыми располагают контрольные и надзорные органы. Предмет надзора наряду с исполнением законов, представляющим собой деятельность по осуществлению их предписаний, охватывает и все иные формы реализации права, в частности соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным ими. Кроме того, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем. Валеев Д.Х. Процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве // Адвокат. - 2001. - № 9. - С. 43.

Существует и несколько иная трактовка данного понятия. Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Административное право. Учебник./ Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2005. - С. 624.

Существует и иной взгляд на сущность контроля. «В отличие от надзора контроль означает совокупность процессуальных средств по обеспечению верховенства закона, защиты прав и интересов граждан и организаций, осуществляемых внутри исполнительного производства. При осуществлении контроля в исполнительном производстве используются внутриотраслевые процессуально - правовые средства воздействия». Валеев Д.Х. Процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве // Адвокат. - 2001. - № 9. - С. 43. Исходя из данного определения судебная проверка законности деятельности оперативно-розыскных органов не является контролем, а, скорее, надзором.

Действия должностных лиц, осуществляющих ОРД, в соответствии с ч. 3 статьи 5 Закона могут быть обжалованы в три инстанции: вышестоящий орган, прокуратуру или суд. Гражданин вправе сам выбирать инстанцию для обжалования действий, которые, по его мнению, привели к нарушению его прав и свобод. Право подачи жалобы в вышестоящий орган не исключает права ее направления в тот орган, сотрудник которого допустил нарушение прав и свобод гражданина. В таком случае руководитель органа может либо сам провести проверку изложенных фактов, либо, уведомив заявителя, направить жалобу в вышестоящий орган. Вышестоящий орган в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 14.12.1995) // ВСНД и ВС РФ от 13.05.1993, № 19, ст. 685, СЗ РФ от 18.12.1995, № 51, ст. 4970. обязан рассмотреть жалобу в месячный срок.

Порядок рассмотрения жалоб граждан в органах внутренних дел регламентируется Инструкцией, объявленной Приказом МВД СССР № 350 от 1 ноября 1982 г. Все поступившие жалобы граждан регистрируются в специальном журнале и докладываются руководителю органа внутренних дел, который определяет сроки и исполнителей проверки жалобы. При этом запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются. По результатам проверки жалобы составляется мотивированное заключение, в котором указываются принятые меры по восстановлению нарушенных прав. Основы оперативно-розыскной деятельности. / Под ред. В. Б. Рушайло. - СПб.: Издательство «Лань», 2001. - С. 55.

После проверки жалобы заявителю должен быть дан письменный ответ. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд в следующие сроки:

- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен письменный ответ.

Порядок и сроки рассмотрения жалобы гражданина в прокуратуру определяются Законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.

Жалоба в суд или прокурору подается по месту жительства заявителя или по месту нахождения органа, на который подается жалоба.

Жалоба на действия органов, осуществляющих ОРД, может быть направлена и Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, что предусмотрено Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ // СЗ РФ от 03.03.1997, № 9, ст. 1011. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения государственных органов, если ранее заявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее года со дня нарушения прав заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Ведомственный контроль представляет собой деятельность руко-водителей оперативно-розыскных органов по контролю за законностью действий должностных лиц оперативных подразделений, реализующих ОРД, в целях решения задач этой деятельности, эффективного применения сил и средств ОРД, обеспечения прав и свобод граждан. Давыдов Я.В. Оперативно-розыскная деятельность: Конспект лек-ций. - М.: Приор-издат, 2005. - С. 174.

Ведомственный контроль осуществляется на всех стадиях подготовки и проведения ОРМ и ОРД в целом, начиная от выяснения оснований и условий для проведения ОРМ и заканчивая исполь-зованием их результатов, а также начиная с решения задачи добы-вания информации и заканчивая предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, осуществлением розыска лиц, скрыва-ющихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, либо розыском без вести пропавших. Дубягин Ю.П., Дубягина О.П., Михайлычев Е.А. Комментарий к Фе-деральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. - С. 116.

По поручению руководителя оперативно-розыскного органа контроль за ОРД вправе осу-ществлять должностные лица, не входящие в штат оперативных подразделений, но реализующие в соответствии с занимаемой дол-жностью контролирующие функции. Это могут быть имеющие со-ответствующие допуски работники аппарата министра, организа-ционно-инспекторских подразделений, инспекций по личному со-ставу, контрольно-ревизионных подразделений, подразделения собственной безопасности.

В МВД России, например, такие контрольные функции выпол-няют Административный департамент, руководимое им Бюро по за-щите гостайны, Организационно-инспекторский департамент, ру-ководимый им Центр проведения ревизий и проверок, Департамент кадрового обеспечения и Департамент собственной безопасности.

Ведомственный контроль реализуется оперативно-розыскными органами в целях своевремен-ного, полного и эффективного принятия мер по выявлению, предуп-реждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску скрыв-шихся преступников и лиц, пропавших без вести, решения иных за-дач ОРД, обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, рационального и эффективного расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, правомерного проведения ОРМ.

Достижение поставленных перед ведомственным контролем це-лей требует реализации определенных задач (направлений), кото-рые можно свести к следующему: а) проверка проведения ОРМ как главной составляющей ОРД, их организации и тактики; б) контроль за оперативностью и полнотой оперативной проверки заявлений и сообщений о преступлениях; в) проверка соблюдения правил кон-спирации; г) выявление внутренних резервов повышения эффек-тивности проведения ОРМ, совершенствования организации и так-тики ОРД, расходования материальных и денежных средств на ее обеспечение; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений оперативно-розыскно-го законодательства; е) обеспечение безопасности участников ОРМ, контроль за выполнением конфидентами контрактных обязательств и реализацией мер их социальной и правовой защиты.

В порядке контроля руководители, наделенные правом его осу-ществления, изучают оперативные материалы, полученные в ре-зультате проведения ОРМ, отражающие основания и условия их проведения, иные документы, имеющие отношение к ОРД, и при-нимают по ним решения. Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия: Общие поло-жения. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - С. 84.

Поскольку ведомственный контроль есть и функция управления, указанные руководители дают указания о проведении работы по осу-ществлению оперативной проверки, санкционируют заведение дела оперативного учета, контролируют, сроки, порядок, полноту их ведения, проверяют обо-снованность их прекращения, утверждают планы мероприятий, дают задания на проведение ОРМ другим оперативным подразделениям либо санкционируют их, составляют постановления и выступают с ходатайством о проведении ОРМ, санкционируют выдачу денежных средств на оперативные расходы, заслушивают участников ОРМ, дают обязательные для них указания, заключают контракты с лица-ми, выразившими желание сотрудничества с оперативными подраз-делениями субъектов ОРД, анализируют оперативную информацию, делают выводы по ней, дают указания на проведение мероприятий, рассматривают жалобы и заявления граждан, в том числе на незакон-ные действия должностных лиц.

Согласно положениям норм ФЗ об ОРД руководители субъек-тов ОРД наделены достаточно множественными полномочиями, посредством реализации которых осуществляется ведомственный контроль.

При установлении фактов нарушения законности, правил кон-спирации, допущенных в ходе ОРД, разглашения сведений ограни-ченного распространения назначается служебная проверка и по ее результатам принимаются соответствующие меры административ-ного, дисциплинарного или иного воздействия.

Прокурорский надзор за ОРД - это осуществляемая от имени го-сударства деятельность прокуратуры, призванная обеспечить верхо-венство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интере-сов общества и государства при осуществлении оперативно-розыскными органами и их должност-ными лицами ОРД путем выявления и своевременного устранения лю-бых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных.

Статья 22 ФЗ о прокуратуре Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 15.07.2005) // СЗ РФ от 20.11.1995, № 47, ст. 4472, СЗ РФ от 18.07.2005, № 29, ст. 2906. определяет общие полномочия про-курора при выполнении им возложенных на него функций, каки-ми-либо дополнительными, специальными полномочиями приме-нительно к ОРД этим законом прокурор не наделяется. Наоборот, ст. 30 ФЗ о прокуратуре содержит отсылочную норму, согласно ко-торой полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются УПК и другими ФЗ. Соответственно, полномочия прокурора в сфере его надзора за ОРД определяются как общими нормами ФЗ о прокуратуре, так и специальными нор-мами, предусмотренными в ст. 21 ФЗ об ОРД.

В соответствии со ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами является соблюдение прав и свобод челове-ка и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и со-общений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, при-нимаемых оперативно.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального зако-на «Об оперативно-розыскной деятельности» Приказ Генпрокуратуры РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25.04.2000 № 56 // СПС Гарант. предметом прокурор-ского надзора за ОРД является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; неприкосновенности жилища и тайны корреспонден-ции; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со-вершенных и готовящихся преступлениях; законности выполнения ОРМ, а также соответствия закону решений, принимаемых оперативно-розыскным органом.

Работа прокурора по надзору за соблюдением установленного порядка разрешения оперативно-розыскным органом заявлений и сообщений о совершенных преступлениях не входит в предмет прокурорского надзора за ОРД, поскольку порядок регистрации заявлений, сообщений о преступ-лениях, основания и порядок принятия по ним решения регламен-тированы не ФЗ об ОРД, а УПК.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как важней-ший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением за-конов оперативно-розыскными органами характеризуется обеспечением права на получение ин-формации указанными в законе заинтересованными лицами о про-водившихся в отношении их ОРМ, сопряженных с возможностью нарушения их прав и свобод. Горяинов К.К., Вагин О.А., Исиченко А.П. Теория и практика приме-нения органами внутренних дел Закона «Об оперативно-розыск-ной деятельности»: Научный доклад. - М.: ВНИИ МВД России, 2001. - С. 62.

В этой связи основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 ФЗ об ОРД, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия оперативно-розыскного органа привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, проку-рору или в суд.

Предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами и их должно-стными лицами являются соблюдение ими Конституции РФ и ис-полнение законов, действующих на территории РФ, а также соот-ветствие законам издаваемых ими правовых актов. Проверки ис-полнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В соответствии с ч. 2 ФЗ о прокуратуре при осуществлении над-зора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Соответственно этому предмет про-курорского надзора не может быть всеобъемлющим и, по сути, под-менять ведомственный контроль за ОРД. Исходя из прямого пред-писания ФЗ о прокуратуре предметом надзора являются соблюде-ние Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом про-странстве, определенном законами, но не ведомственными норма-тивными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением пред-писаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, ин-струкций) на прокурора не возложен. Это сфера ведомственного контроля. Органы охраны правопорядка: Сб. документов / Сост. В. В. Черников. -М.: Проспект, 2004. - С. 215.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5