Гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий

Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам субъектов ОРД необходимо в тех случаях, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов ФЗ, и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется воз-можным дать оценку законности ОРМ. Это обусловлено и тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые пред-писывают конкретизировать положения закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализа-ции. В частности это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Поскольку содержание ОРМ, условия их проведения, компетен-ция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведе-ние отдельных ОРМ, основания принятия решений по их резуль-татам регламентированы ведомственными нормативными правовы-ми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов. Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. СВ. Степашина. - СПб.: Лань, 1999. - С. 105.

Закрепленное в ст. 21 ФЗ об ОРД право прокурора требовать на-ряду с другими документами представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толко-вание отсылочных норм ФЗ об ОРД.

Соответствие ведомственным нормативным актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении дел оперативного учета, соблюдения и порядка продления сроков их ве-дения входит в предмет надзора только в том случае, если наруше-ние требований ведомственного нормативного правового акта вле-чет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы лич-ности, общества и государства.

Одним из элементов предмета прокурорского надзора за ОРД является законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами. Решения в ОРД представляют собой правовые акты, влекущие наступление опре-деленных правовых последствий, законность которых предопреде-ляет законность ОРД в целом.

В числе решений оперативно-розыскных органов предметом внимания прокурора могут являться постановления о проведении ОРМ, решения об исполь-зовании результатов ОРД. При установлении фактов нарушения за-кона прокурором принимаются меры по их устранению.

При оценке законности принимаемых оперативно-розыскным органом решений об исполь-зовании результатов ОРД устанавливаются соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевре-менность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений оперативно-розыскных органов, на основе которых результаты ОРД представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, рав-но как и проведение ОРМ, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответ-ствия закону также является прямой обязанностью прокурора.

По смыслу ФЗ о прокуратуре и прямому предписанию приказа Генпрокурора № 56 (п. 4) прокурорский надзор не вытекает из прав прокурора и не может быть безосновательным. Проверки законно-сти проведения ОРМ и принимаемых при этом решений прокурор вправе осуществлять:

- по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

- по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскры-тых преступлениях или при поступлении информации о ненад-лежащем реагировании на поручение органа дознания, следова-теля и суда по уголовным делам, находящимся в их производ-стве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

- в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

- в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере де-ятельности и отсутствия положительных результатов по выявле-нию подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступ-лений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. Генпрокуратура РФ обращает внимание уполномоченных про-куроров при проведении проверок:

- на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении ОРМ, а также использования результатов ОРД;

- обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность поста-новки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся ОРМ;

- соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также недопусти-мость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиня-ющих вред окружающей среде;

- наличие полномочий улиц, осуществляющих ОРД;

- возможность осуществления только тех ОРМ, перечень которых определен ФЗ об ОРД;

- наличие оснований для проведения ОРМ, в том числе на про-ведение которых разрешение дано судом;

- соблюдение условий и порядка проведения ОРМ;

- своевременность уведомления судей органами, осуществляющи-ми ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не тер-пящих отлагательства и могущих привести к совершению тяж-кого преступления, а такжещри наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, эконо-мической или экологической безопасности государства, ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну пе-реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и по-чтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;

- законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфи-денциальной основе и соблюдение принципа добровольного со-гласия с органами, осуществляющими ОРД. Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия в России и за рубежом. - СПб., 2003. - С. 194.

В предмет прокурорского надзора за ОРД не входит проверка за-конности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну перепис-ки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сооб-щений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, а также закон-ности и обоснованности возбуждения оперативно-розыскным органом ходатайства о проведе-нии ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граж-дан. Это связано с тем, что суд является не субъектом ОРД, а органом, принимающим окончательное решение (санкционирующим) проведение отдельных ОРМ.

Прокурор не вправе ограничивать обращения оперативно-розыскного органа в суд с хода-тайством о разрешении на проведение ОРМ, поскольку только су-дья по результатам рассмотрения материалов разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем и выносит мотивированное постановление.

Прокурор не вправе принимать решения, ограничивающие (за-прещающие) проведение ОРМ в случаях проведения ОРМ, требу-ющих судебного решения до его получения или без такового, кото-рые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 8 ФЗ об ОРД.

Сведения о конфидентах составляют государственную тайну и могут предоставляться соответствующим прокурорам только с пись-менного согласия указанных лиц.

Возможность надзора за законностью привлечения граждан к конфиденциальному сотрудничеству возникает при подаче ими за-явлений о принуждении их к такой деятельности.

Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуще-ствления ОРД в предмет прокурорского надзора не входят (Указа-ние Генеральной прокуратуры РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и МВД России от 25 июля 1996 г. № 1/12812 «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурор-ского надзора за исполнением Федерального закона «Об оператив-но-розыскной деятельности» Указание Генпрокуратуры РФ «О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 29.07.1996 № 44/15, МВД РФ от 25.07.1996 № 1/12812 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. - М., 1999.).

Из содержания ст. 21 ФЗ об ОРД следует, что правом надзора за ОРД наделены не все прокуроры, а только Генеральный прокурор РФ и про-куроры, на которых его приказом персонально возлагаются полномо-чия по осуществлению надзора за исполнением ФЗ об ОРД. Вместе с тем согласно приказу Генпрокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 опреде-лить уполномоченных прокуроров, на которых возлагается непосред-ственное осуществление надзорных функций за ОРД, предлагается в аппарате Генеральной прокуратуры - заместителю Генерального про-курора, а в аппарате Главной военной прокуратуры РФ - заместителю Генерального прокурора РФ - Главному военному прокурору.

В Генеральной прокуратуре РФ правом прокурорского надзора за ОРД наделены заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники управлений и от-делов и их заместители (старшие помощники и помощники), стар-шие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями (п. 2 Указания Генерально-го прокурора РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и министра внутрен-них дел РФ от 25 июля 1996 г. № 1/12812).

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных про-куратур несут персональную ответственность за организацию над-зора. Указанные прокуроры своими приказами назначают уполно-моченных для осуществления надзора за ОРД прокуроров из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоя-щих прокуратур.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, или выписка из него направляется для сведения руководителям оперативно-розыскных органов.

По требованию уполномоченных прокуроров руководители оперативно-розыскных органов представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документа-цию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентиру-ющие порядок проведения ОРМ.

Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а так-же при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и уст-ранении иных нарушений закона, допущенных должностными ли-цами оперативно-розыскного органа, вправе знакомиться с подлинными оперативно-служеб-ными документами.

В свою очередь, руководители оперативно-розыскного органа обязаны предоставлять упол-номоченным прокурорам по их требованию подлинные оператив-но-служебные документы, послужившие основанием для заведения дела оперативного учета, а также проведения ОРМ и их учета .

ФЗ об ОРД не содержит различий в порядке представления до-кументации уполномоченному прокурору применительно к различ-ным субъектам ОРД. Вместе с тем такие различия определены при-казом Генпрокурора № 56, который закрепляет, что оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами ФСБ и Службой внешней разведки России прокурор вправе истребовать только в случаях прове-дения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельству-ющим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

В ходе надзорных мероприятий в органах внешней разведки Минобороны РФ прокурор вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практ. комментарий / Под ред. А.Е. Чечетина. - Барна-ул: БЮИ МВД России, 2002. - С. 203.

Незаконный отказ в представлении прокурору документов в за-висимости от обстоятельств может рассматриваться как невыпол-нение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в этих случаях при наличии оснований вправе принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной.

Защиту от разглашения сведений, содержащихся в представлен-ных документах и материалах об ОРД поднадзорных органов, обя-заны обеспечить руководители прокуратуры.

Персональная ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими го-сударственную тайну, возлагается на уполномоченных прокуроров.

В целях обеспечения защиты сведений, содержащихся в пред-ставленных прокурорам документах и материалах, в каждой проку-ратуре определяются лица, на которых возлагается обязанность ве-дения делопроизводства по документам ОРД.

Уполномоченным прокурорам, а также лицам, на которых воз-ложено ведение делопроизводства по документам ОРД, оформля-ется допуск для работы с документами, составляющими гостайну.

Прокурор в соответствии с ФЗ о прокуратуре имеет самые ши-рокие полномочия по надзору за исполнением законов в ОРД.

Например, прокурор наделен правом требовать от руководите-лей и других должностных лиц оперативно-розыскного органа проведения проверок либо ре-визий деятельности соответствующих оперативно-розыскных органов. Причем в соответствии со ст. 22 ФЗ о прокуратуре должностные лица оперативно-розыскного органа обязаны при-ступить к выполнению такого требования незамедлительно.

Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих ОРД, к материальной или дисциплинарной ответственности. В этих целях прокурор вносит представление оперативно-розыскному органу.

Прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо оперативно-розыскной орган о недопустимости нарушения закона.

Прокурор вправе возбудить уголовное дело при наличии преду-смотренных законом оснований о совершении лицами, осуществля-ющими ОРД, преступления.

Однако при использовании общих полномочий должна учиты-ваться специфика надзора в сфере ОРД.

Например, к числу таких общих полномочий относится право прокурора беспрепятственно входить на территории и в помещения государственных органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учиты-вать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является ОРД.

Основания судебного контроля за ОРД и порядок его осуще-ствления при проведении ОРМ закреплены в ст. 5, 8, 9 и 12 ФЗ об ОРД. Почему данный вид называется «судебным контролем»?

Во-первых, между контролирующим органом (судом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности, поскольку решение суда является обязательным для оперативно-розыскных органов.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий (суд) вправе вмешиваться в текущую оперативно-розыскную деятельность контролируемого с целью проверки целесообразности ограничения прав и свобод граждан.

В-третьих, суд наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях суд вправе способствовать применению меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

ФЗ об ОРД определяет ряд ОРМ, ограничивающих указанные права, а следовательно, на их проведение необходимо судебное ре-шение (ст. 8). В ст. 9 ФЗ об ОРД законодатель определяет процедур-ный вопрос получения судебного решения, порядок представления материалов, являющихся основанием для судебного решения, за-крепляет определенные ограничения при представлении таких ма-териалов, действия субъектов ОРД в случае отказа в положитель-ном решении вопроса о проведении ОРМ. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: На-учно-практ. комментарий / Под ред. В.В. Николюка. - М.: Спарк, 2003. - С. 217.

Такое рассмотрение материалов не является судебным разбира-тельством и подготовительными действиями к судебному заседанию. В данных правоотношениях еще нет сторон, что характерно для уго-ловного процесса. В процедуре, в которой испрашивается судебное разрешение на проведение ОРМ, объект мероприятия (проверяемое лицо) не является участником процесса и знать о нем не должен.

Предусмотренная в рассматриваемой норме процедура судебно-го рассмотрения и соответствующая процессуальная мера (санкция судьи) связаны с решением задач уголовно-правового характера. Наделение суда полномочием по осуществлению такой процедуры независимого одобрения ОРМ, связанных с ограничениями кон-ституционных прав граждан, создает дополнительную гарантию их защиты (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея-тельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой Определение Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» от 14.07.1998 № 86-О // СЗ РФ от 24.08.1998, № 34, ст. 4368.).

Законодатель определяет сферу компетенции суда и обязатель-ность судебного решения применительно к рассмотрению матери-алов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых только по сетям электрической и почто-вой связи, и на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ. Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. - М.: НОРМА, 1999. - С. 254.

Проведение таких ОРМ применительно к неофициальной пере-писке, телефонным переговорам, почтовым, телеграфным или иным сообщениям в случае их передачи не по сетям электрической и почтовой связи не требует судебного решения на их проведение. В частности, это может относиться к переписке посредством ис-пользования тайников, услуг частных лиц для передачи письмен-ной информации, использования устройств для перемещения пись-менных текстов от одного лица к другому, общения посредством радиостанций или внутрипроизводственных, технологических или выделенных сетей связи, не имеющих выхода на сеть связи общего пользования либо организованных между отдельными лицами, и др.

Это связано с тем, что тайна связи рассматривается как тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, не подлежащая разглашению без согласия пользователя услуг почтовой связи (ст. 2 ФЗ «О почтовой связи» Федеральный закон «О почтовой связи» от 17.07.1999 № 176-ФЗ (ред. от 22.08.2004) // СЗ РФ от 19.07.1999, № 29, ст. 3697, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.). Если услуга связи не опосредована сфе-рой деятельности операторов почтовой связи, то и соответству-ющая передача информации не образует такой услуги и, по мысли законодателя, не образует тайны связи и, соответственно, ее нару-шения в целом или применительно к отдельным видам.

Рассмотрение материалов об ограничении указанных конститу-ционных прав граждан при проведении ОРМ осуществляется су-дом, как правило, по месту проведения таких ОРМ или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении.

К числу судов, которым рекомендовано принимать к своему рас-смотрению материалы, подтверждающие необходимость ограниче-ния права гражданина на тайну переписки, телефонных перегово-ров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, отнесены верхов-ные суды республик, краевые, областные суды, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, суды автономной области и автономных округов, военные суды округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил РФ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5