Государственная служба как социальный институт

1.3. Правовой институт государственной службы

Правовой институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых пра-вил, с уголовным, а особенно тесно - с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропро-мышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земель-ному праву, следователи МВД - к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования - к семейному. А инсти-тут государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государствен-ных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государ-ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., ука-зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в неко-торых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисципли-нарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х гг., почти исчер-пывался. Негативную роль в законодательном регулировании и на-учной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, приня-тая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе пере-стала быть особой профессией».

После провозглашения в 1990 г. государственного суверените-та РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государствен-ной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:

ь состоит из актов Федерации и ее субъектов;

ь более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

ь в этом институте повышена роль закона;

ь воплотил многие идеи правового государства (разделение госу-дарственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);

ь по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных раз-рядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям. Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда-мент государственной службы, является Закон об основах государ-ственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплекс-ный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и указанный выше Закон содержат положения, относящиеся и к федеральной службе, и к службе субъектов Феде-рации. А вторая группа актов регламентирует только тот или дру-гой уровень. Это: Положение о федеральной государственной служ-бе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации. А в 1997 г. был принят Кодекс государственных должностей Иркутской области (по содержанию - кодекс госслужбы области).

Третья группа источников института - федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Россий-ской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»;

«О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможен-ных органах».

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение о про-хождении службы в органах налоговой полиции.

Многие вопросы правового статуса работников налоговых инс-пекций регулируются Указом Президента от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под-законных актов является постановление Правительства от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслужи-ванию горнодобывающих предприятий металлургической промыш-ленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспаса-тельных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государствен-ной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, кон-курсы, ответственность служащих.

В ст. 4 Закона об основах государственной службы содержит-ся такое правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с осо-бенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом».

Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти, строевых подразделений со своими служа-щими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие воп-росы не регулируются административно-правовым институтом госу-дарственной службы.

В заключение этой главы, переходя к рассмотрению принципов и социального института государственной службы, следует сказать, что сейчас популярны идеи о необходимости принятия служебных кодексов как федерального, так и субъектов Федерации.

2. основные принципы ГОСУДАРСТВЕННОЙ службы

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Россий-ской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностны-ми инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредствен-ного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предме-тов ведения между Российской Федерацией и субъектами Россий-ской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Рос-сийской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее испол-нение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государствен-ных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

* законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

* демократизм (п. 4, 6, 9);

* профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).

Законность и демократизм - общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно про-являются в организации государственной службы. А профессиона-лизм - это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт го-сударственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государствен-ный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты. Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих ин-тересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конститу-ции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием граж-данства, владением государственным языком, с возрастом по-ступления на службу, совместной службой родственников, со-вместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограниче-ния обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия дол-жности, предельного возраста и срока пребывания на ней, тре-бований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, год-ные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию лю-бым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей сре-ды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здо-ровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с раз-личными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, ис-полнительную, судебную. Это важнейшее проявление демок-ратизма всей государственной деятельности, всего государ-ственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании служ-бы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, обще-доступность).

Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на про-фессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного вре-мени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение.

Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стиму-лирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта рабо-ты. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует органи-заторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, професси-онально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспе-чить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повыше-ния квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников ми-лиции физическая и служебная подготовка проводятся в обя-зательном порядке в рабочее время. Одна из основных обя-занностей служащего - поддерживать уровень своей квалификации;

б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отноше-ний. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, ме-тодами руководства; к тому же ощущение устойчивости пси-хологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными уста-новками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государствен-ных органах нельзя создавать партийные организации.

Нужно учитывать, что «практически все развитые в эконо-мико-правовом отношении государства всегда стремятся фор-мировать государственный аппарат так, чтобы он и его служа-щие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений» Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325-327.

;

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рам-ках законности, служебного долга, быть корректным, внима-тельным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол-нение должностных обязанностей, за качество подготавлива-емых и принимаемых решений. За свою деятельность слу-жащие могут нести дисциплинарную, административную, уго-ловную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отре-шение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма - номен-клатура - отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Пра-вильно организованная - она необходимый элемент профессиональ-ной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система власти невоз-можна.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их эконо-мическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство по-вышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. За-щита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового мас-сива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание не-обходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к ус-транению препятствий осуществления служебных обязанностей. Госу-дарственный служащий не должен нести юридической ответственнос-ти перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на ха-рактер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее с названных позиций, отдавая предпочтение некоторым из них. А государство обязано использовать эти ориентации, чтобы создать сти-мулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.

Социальная и правовая защищенность служащих предполагает:

а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принад-лежностью к категории «государственных слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую, заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной сто-имости рубля, развитием экономики;

в) создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отап-ливаемыми, освещенными помещениями, транспортом; теле-фонизация, компьютеризация, правильная организация труда и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пен-сионное обеспечение;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересо-вано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение ими знаний, накоп-ление опыта, появление инициативы, добросовестное выпол-нение обязанностей, развитие чувства ответственности. Слу-жебная перспектива реализуется такими путями:

ь стабильностью служебных отношений;

ь повышением уровня квалификации, что влечет за собой уве-личение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.;

ь продвижением по службе (перевод на более высокую долж-ность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы государственной администрации карьера (продвижение по службе) работника преж-де всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зре-лости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карь-еру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, докто-ром наук, хорошим художником, музыкантом и т. д., поскольку при этом гражданин старается работать лучше, повышать свою квалифи-кацию, то есть делает очень нужную и для себя, и для общества рабо-ту. А карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие качества работника более высокой должности), а субъек-тивное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

Страницы: 1, 2, 3